Είναι γνωστή, τόσο στην Οικονομική όσο και στην Νομική Επιστήμη, η σχέση μεταξύ Κανόνα Δικαίου και κοινωνικοοικονομικής πραγματικότητας. Με την έννοια της αμφίδρομης επιρροής που αναπτύσσεται μεταξύ αφενός της υποδομής, την οποία συνθέτει η εκάστοτε διαμορφούμενη κοινωνικοοικονομική πραγματικότητα. Και, αφετέρου, του εποικοδομήματος, δηλαδή της προερχόμενης από την υποδομή αυτή ρύθμισης κανονιστικού περιεχομένου.
Α. Τούτο εξηγεί πώς και γιατί η τελική επιρροή του Κανόνα Δικαίου στον εμπλουτισμό, από την πλευρά του, της κοινωνικοοικονομικής πραγματικότητας από την οποία προέρχεται, αποτελεί, σε σημαντικό βαθμό, και το μέτρο αποτίμησης της κανονιστικής του εμβέλειας και επάρκειας.
1. Από την στιγμή δε κατά την οποία το Σύνταγμα συντίθεται από ένα σύνολο κανόνων δικαίου, οι οποίοι βεβαίως αποτελούν το θεμέλιο αλλά και την κορωνίδα της Έννομης Τάξης, είναι φανερό πως ισχύει στο ακέραιο και γι’ αυτό η κατά τ’ ανωτέρω λογική περί αμφίδρομης επιρροής. Με άλλες λέξεις, και το Σύνταγμα επηρεάζεται ευθέως από την υποδομή της κοινωνικοοικονομικής πραγματικότητας, η οποία υφίσταται όταν συντελούνται οι διεργασίες θέσπισής του, σε συντακτικό και αναθεωρητικό επίπεδο.
2. Εκείνο όμως το οποίο πρέπει να διερευνηθεί ειδικώς ως προς το Σύνταγμα, ακριβώς λόγω της θεσμικής ιδιοσυστασίας του, είναι από την μια πλευρά η ιδιοσυστασία της αμφίδρομης επιρροής με την υποδομή του. Και, από την άλλη πλευρά, πώς «χρωματίζει», από ιδεολογική σκοπιά, το Σύνταγμα η σύνθεση των κοινωνικοοικονομικών δεδομένων που επικρατούν όταν ασκείται η Συντακτική ή και η Αναθεωρητική Εξουσία.
Β. Η υπέρτερη τυπική ισχύς του Συντάγματος σε σχέση με τους λοιπούς κανόνες δικαίου –δηλαδή η «αυστηρότητά» του, όπως «απεικονίζεται» στις διατάξεις του άρθρου 110 περί αναθεώρησής του– οι οποίοι αποτελούν την όλη Έννομη Τάξη και προσδιορίζουν την ιεραρχία της, συνεπάγεται κατ’ ανάγκη για τους κανόνες του, και μάλιστα τόσο γι’ αυτούς που προέρχονται από την Συντακτική όσο και για εκείνους που δημιουργεί μετέπειτα η Αναθεωρητική Εξουσία, την σχετικώς μακρά χρονική διάρκεια ισχύος και εφαρμογής τους.
1. Άρα και την ενισχυμένη –σε σχέση με τους λοιπούς κανόνες δικαίου της Έννομης Τάξης, οι οποίοι μεταβάλλονται συχνότερα– επιρροή των κανονιστικών δεδομένων του Συντάγματος πάνω στην κοινωνικοοικονομική υποδομή προέλευσής του. Θα μπορούσε μάλιστα βασίμως –και για οιονδήποτε λόγο, που μπορεί ν’ αφορά τόσο την χρονική διάρκεια ισχύος των κανόνων του όσο και την αποτελεσματικότητα της εφαρμογής τους– να προβληθεί ο ισχυρισμός ότι όσο μικρότερη είναι η επιρροή των κανονιστικών επιπτώσεων του Συντάγματος στην κοινωνικοοικονομική υποδομή του, τόσο περισσότερο επηρεάζεται αρνητικώς και, τελικώς, υπονομεύεται η αυξημένη τυπική ισχύς του.
2. Συνακόλουθα, η όλη υπεράσπιση του θεσμικού κύρους του Συντάγματος συναρτάται ευθέως και με τη διασφάλιση των όρων και των προϋποθέσεων της ενεργού συμμετοχής της εφαρμογής του στην διάπλαση των κοινωνικών και οικονομικών δεδομένων, που επικρατούν καθ’ όλη την διάρκεια της εφαρμογής αυτής.
Γ. Η επιρροή της κοινωνικοοικονομικής υποδομής στο κανονιστικό πλαίσιο του Συντάγματος εκφράζεται, κατά κύριο -θα μπορούσε κανείς να πει «εμβληματικό»- λόγο και τρόπο μέσ’ από την συνακόλουθη διαμόρφωση εντός του πλαισίου αυτού ρητρών με ιδεολογικό, lato sensu, περιεχόμενο. Ήτοι ρητρών, οι οποίες προσδιορίζουν την στάση του Συντακτικού και του Αναθεωρητικού Νομοθέτη αναφορικά με την πορεία εξέλιξης του κοινωνικοοικονομικού γίγνεσθαι. Και υπ’ αυτήν ακριβώς την έννοια μπορεί να γίνει λόγος για μια μορφή κοινωνικοοικονομικής «ιδεολογίας» του Συντάγματος. Στην αναζήτηση και περιγραφή αυτής της ιδεολογίας είναι αφιερωμένη η ανάλυση που ακολουθεί. Εν είδει προοιμίου διευκρινίζεται ότι, με βάση τις διατάξεις του Συντάγματος οι οποίες θα εκτεθούν στην συνέχεια, οι δύο συντεταγμένες της ως άνω «ιδεολογίας» μπορούν να συνοψισθούν:
1. Πρώτον, στην μέσω των κανόνων δικαίου του Συντάγματος υιοθέτηση των βασικών αρχών του ριζοσπαστικού Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο. Δηλαδή, κατ’ ουσία, του Κράτους Δικαίου το οποίο είναι τεταγμένο, εξ ορισμού, στην υπεράσπιση των συνταγματικώς κατοχυρωμένων δικαιωμάτων του Ανθρώπου, μ’ έμφαση στα κοινωνικά δικαιώματα, που καθορίζουν το καθεστώς ενός αποτελεσματικού Κοινωνικού Κράτους Δικαίου.
2. Και, δεύτερον, στον προσδιορισμό -φυσικά και πάλι μέσω των κανόνων δικαίου του Συντάγματος- των ορίων του κρατικού παρεμβατισμού. Ορίων τα οποία, με την σειρά τους, προσδιορίζουν -δευτερογενώς, όπως είναι ευνόητο- τ’ αντίστοιχα όρια των διαδικασιών τόσο των αποκρατικοποιήσεων όσο και των ιδιωτικοποιήσεων δομών, οι οποίες είναι σήμερα εντεταγμένες στο πλαίσιο του ευρύτερου Δημόσιου Τομέα. Δηλαδή στο πλαίσιο του πεδίου, εντός του οποίου δραστηριοποιείται οικονομικώς το Κράτος με τα δορυφορικά νομικά του πρόσωπα.
Ι. Τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του Φιλελευθερισμού και του κρατικού παρεμβατισμού υπό το καθεστώς του ισχύοντος Συντάγματος.
Η κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του Συντάγματος συναρτάται φυσικά, από πλευράς των κανονιστικών δεδομένων προσδιορισμού της, με την ευρύτερη συνύπαρξή του με άλλους κανόνες δικαίου, ως προς τους οποίους οι διατάξεις του τελούν σε σχέση «ισορροπίας εφαρμογής». Όπως είναι αυτονόητο, πρόκειται κυρίως για τους κανόνες του Ευρωπαϊκού Δικαίου, πρωτογενούς και παραγώγου, με τους οποίους το Σύνταγμα τελεί σε καθεστώς «αναγκαστικής» συνύπαρξης –ήτοι δίχως δυνατότητα καθολικώς αποδεκτής ιεράρχησης- για όσο χρόνο η Ευρωπαϊκή Ένωση αδυνατεί ν’ αποκτήσει θεσμικά χαρακτηριστικά ενιαίας κρατικής οντότητας. Με την έννοια αυτή επιχειρείται στην συνέχεια η περιγραφή αφενός των «ιδεολογικών» συνιστωσών του Συντάγματος. Και, αφετέρου, των διατάξεων του Συντάγματος οι οποίες τις καθιερώνουν. Οι περί Φιλελευθερισμού και παρεμβατισμού αναλύσεις που ακολουθούν στηρίζονται τόσο στις γενικές θεωρήσεις του παραδοσιακού –ήτοι πριν από την νεοφιλελεύθερη «επέλαση»– καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος. Όσο και στις αντίστοιχες «προσλαμβάνουσες παραστάσεις» του Συντακτικού και Αναθεωρητικού Νομοθέτη στο πλαίσιο του ισχύοντος Συντάγματος του 1975, φυσικά ύστερα από τις ως τώρα αναθεωρήσεις του.
Α. Ο ριζοσπαστικός Φιλελευθερισμός με κοινωνικό πρόσωπο.
Σύμφωνα με τα ιστορικά, και όχι μόνο, δεδομένα του «γνήσιου» καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος, δηλαδή του συστήματος εκείνου το οποίο εφαρμοζόταν πριν από την, νεοφιλελεύθερης προέλευσης, διαφοροποίησή του, ο Φιλελευθερισμός αποτελεί βασικό, πρωτίστως ιδεολογικής υφής, πυλώνα του. Και τον πυλώνα αυτό συνθέτουν, ως προς τα διακριτικά χαρακτηριστικά του και την πεμπτουσία του πυρήνα του:
1. Το Κράτος Δικαίου.
Κατά πρώτο λόγο το Κράτος Δικαίου. Αρκεί εδώ να εκτεθούν, εντελώς συνοπτικά, οι γενικές γραμμές σύνδεσης του Φιλελευθερισμού με το θεσμικοπολιτικό καθεστώς του Κράτους Δικαίου. Ειδικότερα το Κράτος Δικαίου αποτελεί, κατ’ ουσίαν, το θεσμικό θεμέλιο του Φιλελευθερισμού, δεδομένου ότι:
α) Η φύση του Κράτους Δικαίου έγκειται στην ύπαρξη θεμελιωδών διατάξεων, οι οποίες διέπουν την οργάνωση και λειτουργία πολιτικών θεσμών, εξοπλισμένων με αρμοδιότητες που επιβάλλει η ουσία του Φιλελευθερισμού. Καθώς και στην ύπαρξη μηχανισμών, οι οποίοι εγγυώνται ότι οι λοιποί κανόνες δικαίου, που διέπουν το κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι, παράγονται και εφαρμόζονται χωρίς να έρχονται σε αντίθεση με τις ως άνω θεμελιώδεις διατάξεις. Επιπλέον, το Κράτος Δικαίου προϋποθέτει την ύπαρξη και λειτουργία θεσμών, οι οποίοι διασφαλίζουν:
α1) Πρώτον, την δημοκρατική διακυβέρνηση του κοινωνικού συνόλου από όργανα, που αναδεικνύονται μέσ’ από την διαδικασία ελεύθερων και κατά τακτά χρονικά διαστήματα επαναλαμβανομένων εκλογών υπό καθεστώς καθολικότητας, ισότητας και μυστικότητας της ψήφου.
α2) Και, δεύτερον, στην μεν πλειοψηφία την δυνατότητα να κυβερνά, εφαρμόζοντας το πρόγραμμα, με βάση το οποίο έχει εκλεγεί. Στην δε μειοψηφία την δυνατότητα να ελέγχει, πάντα υπό θεσμικούς όρους, την πλειοψηφία.
β) Επιπλέον, η ουσία του Κράτους Δικαίου, στο πλαίσιο του σύγχρονου Φιλελευθερισμού, προϋποθέτει την ύπαρξη θεσμών, που του επιτρέπουν να λειτουργεί και ως Κοινωνικό Κράτος. Ήτοι ως Κράτος παρέμβασης στο κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι, όταν και όπου η παρέμβαση θεωρείται επιβεβλημένη. Οι θεσμοί αυτοί αφορούν κυρίως την χορήγηση παροχών προς κατηγορίες μελών του κοινωνικού συνόλου, προκειμένου να διασφαλίζονται οι υπό καθεστώς Δικαιοσύνης ομαλές συνθήκες κοινωνικής διαβίωσης και ν’ αποφεύγεται έτσι ο κίνδυνος ρήξης του κοινωνικού ιστού.
2. Τα Θεμελιώδη Δικαιώματα του Ανθρώπου.
Κατά δεύτερο λόγο, από την θεσμικοπολιτική φυσιογνωμία του Κράτους Δικαίου καταδεικνύεται, όπως είναι προφανές, η ευθεία σύνδεσή του και με τα κάθε είδους δικαιώματα του Ανθρώπου. Ιδίως με την μορφή που τα δικαιώματα αυτά απέκτησαν την σύγχρονη νομική τους κατοχύρωση και οριοθέτηση, με αφετηρία το πλαίσιο της Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη της 26ης Αυγούστου 1789, κατά την Γαλλική Επανάσταση.
α) Ήδη από το χρόνο εμφάνισης της ως άνω Διακήρυξης –και σύμφωνα με το περιεχόμενό της– προκύπτει ότι τα Θεμελιώδη Δικαιώματα του Ανθρώπου συνδέονται αρρήκτως με την φύση του και τον προορισμό του. Κατά τούτο δε μπορεί να τα ερμηνεύσει κανείς ακόμη και ανεξάρτητα από κάθε μορφή εξουσίας, πολιτική ή οικονομική. Για το λόγο αυτόν το Κράτος, ως μορφή πολιτικής εξουσίας, υπάρχει προκειμένου να εγγυάται την πλήρη αναγνώριση και ακώλυτη άσκηση των δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Κατά συνέπεια, η κρατική εξουσία τότε μόνο νομιμοποιείται επαρκώς, όταν παρέχει θεσμικώς τις εγγυήσεις αυτές. Και, αντιθέτως, χάνει την έναντι του κοινωνικού συνόλου νομιμοποίησή της όταν:
α1) Είτε παραβλέπει τα δικαιώματα αυτά.
α2) Είτε εξαπλώνεται, κατά τρόπο βλαπτικό για τα ως άνω δικαιώματα, σε δραστηριότητες παρέμβασης στο κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι, οι οποίες δεν έχουν σχέση με την εγγύηση αναγνώρισης και άσκησής τους.
β) Από πλευράς περιεχομένου, η σύγχρονη αντίληψη τόσο του Φιλελευθερισμού όσο και του Κράτους Δικαίου έχει επιφέρει ουσιώδεις μεταβολές στο περιεχόμενο των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Με πιο αξιοσημείωτη εκείνη που αφορά τα κοινωνικά δικαιώματα και, συνακόλουθα, το Κοινωνικό Κράτος.
β1) Στον παραδοσιακό κατάλογο των πολιτικών δικαιωμάτων και των ατομικών ελευθεριών, που αφορούν αντιστοίχως το status activus και το status negativus του δικαιούχου τους, έχουν πλέον προστεθεί τα κοινωνικά δικαιώματα, τα οποία ανάγονται στο status positivus του δικαιούχου τους. Τα κοινωνικά αυτά δικαιώματα δεν αφορούν την άσκηση και τον έλεγχο της πολιτικής εξουσίας, ούτε απλώς εγγυώνται την άμυνα του δικαιούχου τους απέναντι στην κρατική εξουσία. Το περιεχόμενό τους είναι, αντιθέτως, θετικό, με την έννοια ότι επιτρέπει, μέσ’ από την άσκησή τους, να ζητηθεί από τα αρμόδια κρατικά όργανα η παροχή προς τον δικαιούχο τους συγκεκριμένου αγαθού ή συγκεκριμένης υπηρεσίας. Βεβαίως «αχίλλειος πτέρνα» των κοινωνικών δικαιωμάτων, και μάλιστα όχι μόνο στο πλαίσιο της Ελληνικής Έννομης Τάξης, παραμένει η μη ολοκλήρωση του καθεστώτος πραγματικής άσκησής τους, ιδίως μέσω της δικαστικής οδού. Τούτο οφείλεται κυρίως στην έλλειψη, κατά μεγάλο τουλάχιστον μέρος, δημιουργίας αγώγιμης αξίωσης από την άσκησή τους.
β2) Τα κοινωνικά δικαιώματα συνδέονται, όπως είναι φανερό, αναπόσπαστα με τον κρατικό παρεμβατισμό. Είναι λοιπόν αυτονόητο ότι στο πλαίσιο του Κράτους Δικαίου, η πρόβλεψή τους αλλά και η άσκησή τους δικαιολογείται όταν και όπου είναι επιτρεπτή η εμφάνιση του κρατικού παρεμβατισμού. Τούτο συμβαίνει όταν η κρατική εξουσία επεμβαίνει διορθωτικώς, προκειμένου να διαμορφώσει ή ν’ αποκαταστήσει τις συνθήκες διαβίωσης των μελών του κοινωνικού συνόλου, υπό καθεστώς προσωπικής ασφάλειας και Δικαιοσύνης.
Β. Φιλελευθερισμός και κρατικός παρεμβατισμός.
Όπως ευχερώς συνάγεται από την ανάλυση που προηγήθηκε –αλλά και όπως θα εκτεθεί στη συνέχεια με βάση τις επιμέρους διατάξεις του Συντάγματος που κατοχυρώνουν θεσμικώς τον ριζοσπαστικό Φιλελευθερισμό με κοινωνικό πρόσωπο– ο παρεμβατισμός στο πλαίσιο του τελευταίου συνιστά βεβαίως εξαίρεση. Πλην όμως, υπό προϋποθέσεις φυσικά, ο κατά τ’ ανωτέρω παρεμβατισμός όχι μόνον επιτρέπεται ως απολύτως συμβατός με το όλο πνεύμα του Φιλελευθερισμού. Αλλά και –κάτω από συγκεκριμένες συνθήκες άσκησης της συνταγματικώς επιβεβλημένης κοινωνικής πολιτικής– επιβάλλεται, κυρίως στο πλαίσιο της σύνδεσής του με τις αρχές και επιταγές του Κοινωνικού Κράτους.
1. Ο κανόνας.
Με δεδομένο το γεγονός ότι ο Φιλελευθερισμός βασίζεται στο Κράτος Δικαίου, που εγγυάται την άσκηση των δικαιωμάτων του Ανθρώπου –και κατά προτεραιότητα των δικαιωμάτων, μέσω των οποίων το υποκείμενό τους επιβεβαιώνει την αξία του και αναπτύσσει ελευθέρως την προσωπικότητά του– είναι προφανές πως το πεδίο του κοινωνικού και οικονομικού γίγνεσθαι ανήκει, προνομιακώς, στον φορέα άσκησης των κάθε είδους δικαιωμάτων.
α) Άρα η κρατική παρέμβαση συνιστά την εξαίρεση. Αυτό ακριβώς υποδηλώνει, με θεσμικούς όρους, όχι μόνο το νομικό πλαίσιο του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, που εγγυάται την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας. Αλλά και, ιδίως, η σύνδεσή του π.χ. με τις –υποδεέστερης βεβαίως τυπικής ισχύος– διατάξεις του άρθρου 361 ΑΚ, οι οποίοι καθιερώνουν την ελευθερία των συμβάσεων.
β) Δηλαδή την αρχή ότι, κατά γενικό κανόνα, στο ευρύτερο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου -άρα στο πεδίο όπου διαμορφώνεται προνομιακώς το κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι- η μονομερής δράση, ήτοι η δράση άμεσης ή και έμμεσης μονομερούς επέμβασης στην βούληση του άλλου, συνιστά οριακή εξαίρεση. Ενώ ο κανόνας είναι ο συμβατικός δεσμός. Ήτοι η δικαιοπραξία, η οποία προκύπτει ύστερα από την σύμπτωση βουλήσεων δια της αμοιβαίας οριοθέτησης των αντίστοιχων πεδίων άσκησης των αντιτιθέμενων δικαιωμάτων.
2. Η εξαίρεση.
E contrario -αλλά και συνακόλουθα- ο κρατικός παρεμβατισμός στο πλαίσιο του Φιλελευθερισμού ναι μεν συνιστά την εξαίρεση. Πλην όμως η εξαίρεση αυτή αποκτά, όταν οι κοινωνικοοικονομικές συνθήκες το επιβάλλουν, ρυθμιστικό ρόλο προς τη κατεύθυνση αυτής ταύτης της υπεράσπισης του Φιλελευθερισμού.
α) Και τούτο συμβαίνει όταν τα in concreto οικονομικά δεδομένα εξελίσσονται με στρεβλό τρόπο, ο οποίος οδηγεί στην αδυναμία εφαρμογής των βασικών κανόνων λειτουργίας του όλου καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος. Τότε ο κρατικός παρεμβατισμός εμφανίζεται ως οργανωμένη και προγραμματισμένη μέθοδος όχι βεβαίως αντικατάστασης του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος. Αλλά, όλως αντιθέτως, ως μέθοδος αποκατάστασης των θεμελιωδών χαρακτηριστικών του, ώστε μετά την έξοδο από την οικονομική κρίση να είναι πλέον και πάλι εφικτή η ομαλή λειτουργία των κανόνων της Οικονομίας της Αγοράς. Αυτή η οιονεί συνύπαρξη του όλου καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος με τον κρατικό παρεμβατισμό αναδεικνύεται ευκρινώς μέσ’ από το θεωρητικό έργο του John Maynard Keynes («The General Theory of Employment, Interest and Money», 1936, ελλ. έκδ. «Η γενική θεωρία της απασχόλησης του τόκου και του χρήματος», «Παπαζήσης», 2001). Και μάλιστα τόσο κατά την πορεία αντιμετώπισης της οικονομικής κρίσης μετά το κραχ του 1929. Όσο και, ιδίως, στο πλαίσιο της προσπάθειας ανόρθωσης του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος μέσ’ από τα ερείπια του Δεύτερου Παγκόσμιου Πολέμου.
β) Ως προς τις επιμέρους εκφάνσεις του κρατικού παρεμβατισμού είναι δυνατό -όχι όμως χωρίς κάποια δόση αυθαίρετης γενίκευσης- να επιχειρηθεί η ακόλουθη διάκριση: Ο -εν είδει πάντα «βοηθού εκπληρώσεως» στο πλαίσιο της επιχείρησης επανόδου σε συνθήκες ομαλότητας της Οικονομίας της Αγοράς μετά από περιόδους βαθειάς κρίσης- κρατικός παρεμβατισμός κατατείνει, συνήθως:
β1) Είτε στην παρέμβαση του Κράτους, προκειμένου ν’ αντιμετωπίσει τον κίνδυνο οικονομικής κατάρρευσης με μεθόδους που επιδιώκουν την αποκατάσταση του καθεστώτος πλήρους απασχόλησης, ιδίως μέσ’ από την άσκηση συγκεκριμένων πολιτικών προώθησης της ενεργού ζήτησης.
β2) Είτε στην θωράκιση των δομών του, lato sensu, Κοινωνικού Κράτους. Και μάλιστα κατά τρόπο ώστε η λειτουργία των δομών αυτών να είναι σε θέση ν’ αντιμετωπίσει τον κίνδυνο κοινωνικής εξαθλίωσης. Επέκεινα δε τον κίνδυνο κοινωνικής έκρηξης, η οποία συνιστά αιτία πραγματικής κατάλυσης του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος.
γ) Τα δραματικά δεδομένα της σύγχρονης βαθιάς οικονομικής κρίσης -όπως τα επιδεινώνουν οι άκρως αρνητικές επιπτώσεις της πανδημίας του Covid-19- επιβεβαιώνουν πλήρως τις προαναφερόμενες θέσεις του Keynes, σχετικά με τα όρια και την «δύναμη πυρός» του κρατικού παρεμβατισμού για την αποκατάσταση του συστήματος λειτουργίας των κανόνων του «γνήσιου» καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος. Με άλλες λέξεις, υπό το φως των δραματικών αυτών δεδομένων επανέρχονται στην επικαιρότητα και δικαιώνονται οι θέσεις του Keynes, σύμφωνα με τις οποίες σε περιόδους τέτοιας μορφής οικονομικών κρίσεων η κατάρρευση αντιμετωπίζεται μόνο δια της άσκησης κατάλληλης ενεργού κρατικής πολιτικής, μέσω της οργάνωσης αντίστοιχου μηχανισμού κατ’ εξοχήν ενεργού ζήτησης. Πριν απ’ όλα σήμερα, περισσότερο παρά ποτέ, αποδεικνύεται η ορθότητα των θέσεων του Keynes ως προς την επιστημονική κουφότητα των ακραίων νεοφιλελεύθερων «δογμάτων» περί «αυτόματης κατάστασης ισορροπίας» σ’ επίπεδο πλήρους απασχόλησης, με την μέθοδο της μείωσης επιτοκίων και μισθών. Και τούτο διότι η σύγχρονη πραγματικότητα τεκμηριώνει πως:
γ1) Εν πάση περιπτώσει, το επιτόκιο δεν είναι δυνατό να πέσει κάτω από ένα minimum επίπεδο χωρίς να ενεργοποιηθεί η παγίδα ρευστότητας. Ιδίως όμως αποτελεί πια κοινό τόπο στην Οικονομία, ότι η υπό συνθήκες ύφεσης μείωση του επιτοκίου ασκεί, κατά κανόνα, αμελητέα επιρροή στο μέγεθος των επενδύσεων. Δεδομένου ότι η ύφεση -και μάλιστα η βαθειά ύφεση- από την ίδια την φύση της εξουθενώνει το επενδυτικό κλίμα, κάνοντάς το ανελαστικό ακόμη και ως προς το επιτόκιο.
γ2) Η μείωση των μισθών οδηγεί, αναποδράστως, και σε αντίστοιχη ή και μεγαλύτερη μείωση της ζήτησης αγαθών και υπηρεσιών, λόγω περιορισμού της ρευστότητας στην αγορά. Τούτο, περαιτέρω, συνεπάγεται συρρίκνωση της απασχόλησης. Άρα, μοιραίως, αύξηση της ανεργίας. Και αυτό το «σπιράλ» επιταχύνεται όσο η ύφεση ακολουθεί την ανιούσα.
δ) Κατά συνέπεια, κάθε εμμονή στις ακραίες νεοφιλελεύθερες αντιλήψεις περί «αυτόματης» επανόδου στην κατάσταση ισορροπίας της πλήρους απασχόλησης είναι, κυριολεκτικώς, ουτοπική. Μόνο μέσ’ από τους -δοκιμασμένους άλλωστε σ’ αντίστοιχες οικονομικές κρίσεις- διαύλους της λελογισμένης διορθωτικής κρατικής παρέμβασης είναι εφικτή η αναχαίτιση της ύφεσης. Και μια τέτοια κρατική παρέμβαση σημαίνει, πρωτίστως και με βασικό εργαλείο την δημόσια δαπάνη, διαμόρφωση της κατάλληλης ενεργού κρατικής πολιτικής και στον τομέα των επενδύσεων αλλά και στον τομέα της ζήτησης. Με άλλες λέξεις σημαίνει την εκ μέρους του Κράτους αφενός οργάνωση του κατάλληλου πλέγματος δημόσιων επενδύσεων. Και, αφετέρου, τόνωση της καταναλωτικής δύναμης των ιδιωτών. Συνεπώς, και κατ’ επέκταση, τόνωση της ιδιωτικής δαπάνης προς την κατεύθυνση:
δ1) Της γενναίας αύξησης του προγράμματος δημόσιων επενδύσεων. Χωρίς το οποίο είναι αυτονόητο ότι δεν μπορεί να δημιουργηθεί εκείνο το αναπτυξιακό επενδυτικό κλίμα, που είναι σε θέση να προκαλέσει την σταθερή επανεκκίνηση της Οικονομίας.
δ2) Της αξιοποίησης, με τις αναγκαίες φυσικά διευκολύνσεις για την ραγδαία αύξηση της απορροφητικότητάς του, του ΕΣΠΑ -και, σήμερα, του λόγω της πανδημίας του Covid-19 δημιουργηθέντος Ταμείου Ανάκαμψης- κυρίως ως προς τις συνιστώσες του εκείνες, που αφορούν τόσο την κινητροδότηση των ιδιωτικών επενδύσεων. Όσο και την ενίσχυση της ρευστότητας στην Αγορά μέσ’ από την, άμεση ή έμμεση, τόνωση της κατανάλωσης και στήριξη των επιχειρήσεων. Πρωτίστως δε των μικρομεσαίων.
3. Την θέση για την αναγκαιότητα του κρατικού παρεμβατισμού, τουλάχιστον στις οριακές περιπτώσεις όπου η «αυτορρύθμιση» της Οικονομίας αδυνατεί προφανώς να θωρακίσει την ομαλή λειτουργία της και, επέκεινα, την κοινωνική συνοχή, έρχεται να επιβεβαιώσει η τρέχουσα, δεινή, κρίση του Κοινωνικού Κράτους, λόγω της πανδημίας του Covid-19. Ειδικότερα:
α) Το πεδίο, εντός του οποίου το σύνδρομο του Επιμηθέα έχει εμφανισθεί σε μέγιστο βαθμό στην Ευρώπη –για τις ΗΠΑ ούτε λόγος, αφού ουδέποτε, μετά το «διάλειμμα» της περιόδου Ρούσβελτ και την «ένδον» υπονομευμένη ημιτελή προσπάθεια της περιόδου Ομπάμα, θεσμοθετήθηκε έστω και στοιχειώδες Κοινωνικό Κράτος– κατά την περίοδο της πανδημίας του Covid-19 είναι, αναμφιβόλως, εκείνο του Κοινωνικού Κράτους.
α1) Η έκπληξη αλλά και η ανασφάλεια των Ευρωπαίων πολιτών, όταν βρέθηκαν μπροστά στο «τσουνάμι» της πανδημίας που «έστηνε στον τοίχο» –φυσικά μεταφορικώς– ιδίως το «λυμφατικό» κρατικής αρμοδιότητας σύστημα Υγείας στα Κράτη-Μέλη, ήταν απόλυτη, παρότι αδικαιολόγητη. Τι, άραγε, μπορούσε να περιμένει κανείς από ένα Κοινωνικό Κράτος και ένα Σύστημα Υγείας, το οποίο στα Ευρωπαϊκά Κράτη θύμιζε παροπλισμένο καράβι που έχει χάσει, προ πολλού, κάθε αξιοπιστία «πλοϊμότητας»; Η πραγματικότητα ήταν και είναι –ακόμη και τώρα, παρά την τεράστια προσπάθεια των τελευταίων μηνών– αμείλικτη. Απλή παρατήρηση της διαδρομής των κατά καιρούς κοινωνικών και οικονομικών πολιτικών στην Ευρώπη αποδεικνύει, χωρίς πειστικό αντίλογο, ότι μετά την επώδυνη εμπειρία του Πρώτου Παγκόσμιου Πολέμου αρχίσαμε να «χτίζουμε», με μεγάλη έφεση και άλλη τόση φιλοδοξία, το Κοινωνικό Κράτος. Το «αποθεώσαμε», σε σημείο ώστε να το καταστήσουμε κορωνίδα τόσο της Δημοκρατίας μας, μέσ΄ από το θεσμικοπολιτικό οικοδόμημα του Κοινωνικού Κράτους, όσο και του Πολιτισμού μας. Και το εμφανίσαμε ως απτή απόδειξη του Ανθρωποκεντρικού του χαρακτήρα, κατ΄ επέκταση δε ως οργανωμένη εφαρμογή στην πράξη των θεμελιωδών ανθρωποκεντρικών αρχών της Αλληλεγγύης και της Δικαιοσύνης, κυρίως δε της Κοινωνικής Δικαιοσύνης.
α2) Και ξαφνικά, με «αρνητικό ορόσημο» το τέλος της δεκαετίας του ΄80 του περασμένου αιώνα, το αφήσαμε να φθίνει σταδιακώς, ίδιο παραδοσιακό αρχοντικό παρωχημένο πια για να μας στεγάσει και «πολυέξοδο» για την συντήρησή του. Οι πολιτικές αποφάσεις αυτής της εγκατάλειψης ήταν συνειδητές, μέσα από τα νέα κελεύσματα ενός ακραίου νεοφιλελευθερισμού –που ουδεμία σχέση έχει με τον αυθεντικό Φιλελευθερισμό, ούτε καν με την δημοκρατικώς ορθολογική και μετριοπαθή νεοφιλελεύθερη πτυχή του– στον αστερισμό της αχαλίνωτης Οικονομικής Παγκοσμιοποίησης. Αχαλίνωτης, όχι μόνο λόγω της έκτασης της ισχύος της ως προς την χάραξη της πορείας της Παγκόσμιας Οικονομίας αλλά και –κατεξοχήν δε μάλιστα– λόγω της καταλυτικής επιρροής της ως προς την λήψη αποφάσεων αμιγώς πολιτικού περιεχομένου, ιδίως όπου τέτοιες αποφάσεις βαίνουν, έστω και καθ΄ υποφοράν, αντίθετα προς το «δόγμα» της «αυτορυθμιζόμενης» Οικονομίας της Αγοράς. Επομένως, αχαλίνωτης διότι τείνει, οιονεί εκ φύσεως, να περιθωριοποιήσει και κάθε φορέα λήψης πολιτικών αποφάσεων που διαθέτει δημοκρατική νομιμοποίηση, όταν διαισθάνεται ότι το «δόγμα» της οικονομικής «αυτορρύθμισης» αμφισβητείται και, κατ΄ αυτόν τον τρόπο, «απειλείται» ως προς την «αυθεντία» του.
β) Το πώς φθάσαμε σε αυτή την μεγάλη ανατροπή, από την «άνοδο» ως την απότομη «πτώση» του Κοινωνικού Κράτους, φαίνεται κάπως περίπλοκο να εξηγηθεί, πλην όμως δεν είναι, τουλάχιστον ως προς την βασική του αιτία. Απλώς, η περίπτωση λύσης αυτού του «αινίγματος» δείχνει, για μιαν ακόμη φορά, ότι σε πολιτικό επίπεδο, κατά κανόνα, όταν προσπαθούμε ν΄ αναλύσουμε την εξέλιξη μιας πραγματικότητας που δεν την είχαμε διαβλέψει, «χανόμαστε» στις λεπτομέρειες και «προσπερνάμε» την ουσία.
β1) Αυτό συμβαίνει και με την «πτώση» του Κοινωνικού Κράτους: Όσο υπήρχε η ΕΣΣΔ –επομένως όσο υπήρχε ο φόβος της σύγκρισης μ΄ εκείνη και τους «δορυφόρους» της, ως προς την κοινωνική ευαισθησία και την διεύρυνση των οικονομικών ανισοτήτων– η Δύση, και πρώτη η Ευρωπαϊκή Ένωση, στήριζαν αναφανδόν το οικοδόμημα του Κοινωνικού Κράτους και την θεσμική θωράκιση αλλά και την αποτελεσματική άσκηση των κοινωνικών δικαιωμάτων. Πολλές φορές μάλιστα αναδείκνυαν, όχι δίχως κάποια έπαρση, την υπεροχή αυτού του Κοινωνικού Κράτους έναντι εκείνου του κομμουνιστικού συστήματος διακυβέρνησης, ιδίως από το σημείο όπου η ΕΣΣΔ –και όσα κράτη εφάρμοζαν το ίδιο πολιτικό σύστημα– άρχισε ν’ αντιμετωπίζει, μέσα στην δίνη το ανταγωνισμού στο πλαίσιο της διευρυνόμενης Οικονομικής Παγκοσμιοποίησης, μεγάλα οικονομικά προβλήματα και ανάλογη αδυναμία στήριξης των παραδοσιακών της κοινωνικών δομών.
β2) Μετά την πτώση του Τείχους του Βερολίνου, ήτοι μετά το 1990, η Δύση, και πρωτίστως η Ευρωπαϊκή Ένωση, έζησε την ψευδαίσθηση του «τέλους των Ιδεολογιών», μέσ΄ από την αντίστοιχη, παρακολουθηματική, ψευδαίσθηση της πλήρους επικράτησης, σε παγκόσμιο επίπεδο, του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος υπό συνθήκες δημοκρατικής διακυβέρνησης, στην βάση του προτύπου της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας. Και, μάλιστα, υπό την επήρεια του προμνημονευόμενου, ακραίως νεοφιλελεύθερου, «δόγματος» της «αυτορρύθμισης» της Οικονομίας της Αγοράς και της γενικευμένης απομείωσης του κρατικού παρεμβατισμού. Όπως ήταν αναμενόμενο, ως προς τις επιπτώσεις αυτών των ψευδαισθήσεων, η έμφαση δόθηκε πλέον –σχεδόν αποκλειστικώς– προς την κατεύθυνση της ανάπτυξης, στον «αστερισμό» των ως άνω ακραίων νεοφιλελεύθερων και ανορθολογικών αντιλήψεων.
γ) Μέσα σε αυτό, άλλωστε, το οικονομικό κλίμα δημιουργήθηκε η Ευρωζώνη, παρά τις «προφητικές», κυριολεκτικώς, προειδοποιήσεις σπουδαίων ηγετικών μορφών της Ευρωπαϊκής Ένωσης της εποχής εκείνης, ότι αυτή η μέθοδος οργάνωσής της και καθιέρωσης του Ευρώ θα ερχόταν σε αντίθεση –ή, ακόμη, σ΄ ευθεία σύγκρουση– με τις θεμελιώδεις αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως την οραματίσθηκαν οι ιδρυτές της.
γ1) Αυτή η οιονεί «επικυριαρχία» του «οικονομικού» επί του «θεσμικού» στον χώρο της Δύσης και, κατεξοχήν, της Ευρωπαϊκής Ένωσης άφησε στο περιθώριο βασικές παραμέτρους των αρχών του Ανθρωπισμού και της εντεύθεν κοινωνικής ευαισθησίας, οι οποίες είχαν, μ’ ευεργετικό τρόπο, επικρατήσει τα προηγούμενα χρόνια, ιδίως μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο. Με τον ίδιο τρόπο μπήκε σ΄ ένα είδος περιθωρίου και το Κοινωνικό Κράτος, μαζί με τα κάθε είδους κοινωνικά δικαιώματα. Η «αντίστροφή μέτρηση» είχε αρχίσει, ώσπου η τραγική πραγματικότητα των συνεπειών της εμφανίσθηκε αμείλικτη όταν ξέσπασε η πανδημία Covid-19. Μέσα σε αυτό το κλίμα αντιληφθήκαμε ότι το «κόσμημα» της Ευρωπαϊκής Δημοκρατίας και του Ευρωπαϊκού Πολιτισμού, το Κοινωνικό Κράτος, είχε προ πολλού παραχωρηθεί, και με πολύ ευτελές «αντίτιμο», «ενέχυρο» στο «κατάστημα» ενός στρεβλού, από πλευράς αναπτυξιακής βιωσιμότητας, χρηματοπιστωτικού συστήματος, το οποίο, εκ φύσεως, δεν γνωρίζει ούτε σύνορα αλλά ούτε και όρια.
γ2) Και τότε, ακόμη και οι πιο ακραίοι οπαδοί του, αναγκάσθηκαν να στραφούν ευθέως προς το Κράτος και ν΄ αναζητήσουν την παρέμβασή του για την ανόρθωση του Κοινωνικού Κράτους, αφού ο ιδιωτικός τομέας και η ιδιωτική πρωτοβουλία εμφανίσθηκαν ανίκανοι και απρόθυμοι να προσφέρουν την συνδρομή τους και να στηρίξουν, κατ΄ αποτέλεσμα, την στοιχειώδη ισορροπία του κοινωνικού ιστού, η οποία μάλιστα είναι απαραίτητη και καθοριστικής σημασίας προϋπόθεση για την ομαλή λειτουργία αυτού τούτου του οικονομικού καπιταλιστικού συστήματος
ΙΙ. Ο μέσω των διατάξεων του Συντάγματος θεσμικός προσδιορισμός της κοινωνικοοικονομικής «ιδεολογίας» του.
Με σειρά διατάξεών του, οι οποίες –prima vista βεβαίως- δεν φαίνεται να συνδέονται ευθέως μεταξύ τους σύμφωνα με το, στενώς ερμηνευόμενο, ρυθμιστικό τους πλαίσιο, το Σύνταγμα αποτυπώνει την κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του. Τόσο όμως η θεωρία όσο και η νομολογία -ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία αναλύεται εκτενέστερα στην συνέχεια– έχουν ήδη συναγάγει βασικά συμπεράσματα ως προς την κανονιστική οντότητα της κατά τ’ ανωτέρω «ιδεολογίας», η οποία από πλευράς δομής παίρνει τη μορφή κανόνα που οριοθετεί το πεδίο εφαρμογής του και με βάση τις, σημαντικές οπωσδήποτε, εξαιρέσεις του. Και ο μεν κανόνας αφορά την με βάση συγκεκριμένες συνταγματικές ρυθμίσεις καθιέρωση του Φιλελευθερισμού. Ενώ οι εξαιρέσεις του προσδιορίζουν τις διαστάσεις, που μπορεί να προσλάβει ο κρατικός παρεμβατισμός. Κατ’ ουσία όμως, όπως θα καταδειχθεί και στην συνέχεια, κανόνας και εξαίρεση συνδέονται αρρήκτως, με δεδομένο το γεγονός ότι συνυπάρχουν και συλλειτουργούν κανονιστικώς προς την κατεύθυνση διαμόρφωσης του συνόλου των συνιστωσών, οι οποίες συνθέτουν τον ιδεολογικό πυρήνα του ριζοσπαστικού Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο.
Α. Η συνταγματική καθιέρωση του Φιλελευθερισμού ως συστήματος κοινωνικοοικονομικής και, επέκεινα, πολιτικής οργάνωσης.
Η φιλελεύθερη «ιδεολογία» του Συντάγματος προκύπτει, κατά κύριο λόγο, μέσ’ από τις διατάξεις του εκείνες οι οποίες προσδίδουν, εν είδει θεσμικού εποικοδομήματος, κανονιστικές διαστάσεις υπέρτερης τυπικής ισχύος στο αμάλγαμα που προκύπτει από τον συνδυασμό αφενός της Οικονομίας της Αγοράς. Και, αφετέρου, της εντός αυτής δραστηριοποίησης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας, κατ’ αποκλεισμό -πάντοτε κατά κανόνα βεβαίως- της παρέμβασης των, lato sensu, κρατικών οργάνων. Αυτόν τον θεσμικό προσανατολισμό «ιδεολογικής» υφής εμπεδώνουν και τεκμηριώνουν:
1. Οι γενικές ρήτρες του Συντάγματος.
Πρώτον, οι γενικές ρήτρες του Συντάγματος οι οποίες προσδίδουν σε αυτό τον όλο Ανθρωποκεντρικό του χαρακτήρα. Πρόκειται:
α) Από τη μια πλευρά -και ιδίως- για την γενική ρήτρα του άρθρου 2 παρ. 1 του Συντάγματος, κατά τις διατάξεις του οποίου «ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του Ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας». Ο κορυφαίος ρόλος της ρήτρας αυτής αναδεικνύεται από το ότι το Σύνταγμα, κατά την ρητή διατύπωσή του, ανάγει την υποχρέωση της προστασίας της αξίας του Ανθρώπου όχι απλώς σε «πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας», αλλά, κυριολεκτικώς, «στην» πρωταρχική της υποχρέωση. Ως προς την κανονιστική δε σημασία της ως άνω ρήτρας αρκεί η συμπυκνωμένη επισήμανση ότι, κατ’ αυτήν, είναι ο Άνθρωπος, ως άτομο και ως μέλος του κοινωνικού συνόλου, ο οποίος, επειδή εκπροσωπεί τον αποκλειστικό φορέα υπεράσπισης της αξίας του, νομιμοποιείται να κινείται δημιουργικώς στο πεδίο του κοινωνικού και οικονομικού γίγνεσθαι. Ενώ το Κράτος οφείλει να περιορίζεται στον ρόλο του φορέα ο οποίος, μέσω του σεβασμού και της προστασίας της αξίας του Ανθρώπου, απλώς του διασφαλίζει τις προϋποθέσεις ακώλυτης –φυσικά στο πλαίσιο της Έννομης Τάξης– και έμπρακτης ανάδειξής της. Πρέπει δε να τονισθεί, με ιδιαίτερη έμφαση, ότι η προαναφερόμενη κανονιστική εμβέλεια της γενικής ρήτρας της αξίας του Ανθρώπου αποκτά τόσο μεγαλύτερη διάσταση, όσο η «αξία» έχει πολύ ευρύτερο προστατευτικό περιεχόμενο από την «αξιοπρέπεια», την οποία χρησιμοποιούν ορολογικώς άλλα Συντάγματα (π.χ. ο Θεμελιώδης Νόμος της Βόννης του 1949).
β) Και, από την άλλη πλευρά, για την γενική ρήτρα του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, κατά τις διατάξεις του οποίου «καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα τη προσωπικότητά του και να συμμετέχει στη κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωής της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη». Είναι προφανές πως η δεύτερη γενική ρήτρα λειτουργεί ενισχυτικώς αλλά και συμπληρωματικώς, σε σχέση με τη γενική ρήτρα που αφορά την αξία του Ανθρώπου. Και τούτο διότι ο κυριότερος τρόπος υπεράσπισης της αξίας του Ανθρώπου μέσω της δραστηριοποίησής του στο κοινωνικοοικονομικό γίγνεσθαι επιτυγχάνεται, και δη προνομιακώς, δια της ελεύθερης ανάπτυξης της δραστηριότητάς του στους τομείς της κοινωνικής, της οικονομικής και της πολιτικής ζωής, που απαρτίζουν το σύνολο του πεδίου δράσης του Ανθρώπου. Πλειάδα διατάξεων κοινών νόμων αλλά και κανονιστικών διοικητικών πράξεων εξειδικεύουν, στην πράξη, την ρήτρα των διατάξεων του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, οργανώνοντας τις αντίστοιχες έννομες σχέσεις στους επιμέρους τομείς δραστηριοποίησης του Ανθρώπου. Αρκεί όμως εδώ η αναφορά στην πιο αντιπροσωπευτική από τις διατάξεις αυτές: Ήτοι στην ρύθμιση του άρθρου 361 ΑΚ, η οποία καθιερώνει την αρχή της ελευθερίας των συμβάσεων.
2. Οι βασικοί θεσμικοί πυλώνες.
Δεύτερον, οι βασικοί θεσμικοί πυλώνες, οι οποίοι απαρτίζουν τις αντηρίδες στήριξης αυτού τούτου του πολιτειακού και κρατικού οικοδομήματος. Πρόκειται:
α) Πριν από κάθε άλλο, για τον θεσμικό πυλώνα της Διάκρισης των Εξουσιών, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 26 του Συντάγματος. Και τούτο διότι η αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, μέσ’ από την λογική της αρχής των αγγλοσαξονικής προέλευσης «checks and balances» («θεσμικών αντιβάρων»), προσδίδει ουσιαστικό περιεχόμενο στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, με το ν’ ανάγει σε κορυφαίο θεσμικό «πρόταγμα» και «πρόσταγμα» το, κανονιστικού περιεχομένου, αξίωμα ότι ουδεμία συντεταγμένη εξουσία λειτουργεί ανεξελέγκτως και, συνακόλουθα, αυθαιρέτως, αφού είναι θεσμικώς δεσμευμένη να σέβεται τα όρια δράσης των δύο άλλων. Καίριας δε σημασίας προς την κατεύθυνση αυτή είναι η εντός της αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών οριοθέτηση της Εκτελεστικής Εξουσίας -δηλαδή της πιο «επικίνδυνης», με βάση την φύση της ως «μήτρας» του θεσμικώς οργανωμένου καταναγκασμού- υπό την εξής έννοια: Τα όργανά της, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, δεσμεύονται τόσο από την Νομοθετική Εξουσία, η οποία καθορίζει το κανονιστικό πλαίσιο των ως άνω αρμοδιοτήτων. Όσο και από την Δικαστική Εξουσία η οποία ελέγχει, επιβάλλοντας τις in concreto προβλεπόμενες κυρώσεις, το αν και κατά πόσον η αρμοδιότητα των οργάνων της Εκτελεστικής Εξουσίας ασκείται εντός του νομοθετικώς προσδιορισμένου πλαισίου.
β) Επέκεινα, για τον θεσμικό πυλώνα του Κράτους Δικαίου. Αρκεί εδώ να τονισθεί ότι το Κράτος Δικαίου, κατά την ίδια την λογική του, απορρέει από την αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, ενισχύοντας τον ρόλο της ως προς την θωράκιση των εγγυήσεων ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας. Και τούτο διότι το Κράτος Δικαίου, μέσω των κανόνων δικαίου και των κυρωτικών μηχανισμών διασφάλισης της εφαρμογής τους, υπερασπίζεται αποτελεσματικώς τον Άνθρωπο κατά την άσκηση των συνταγματικώς κατοχυρωμένων δικαιωμάτων του. Δεδομένου ότι, σύμφωνα με τις θεσμικές συντεταγμένες του, είναι αυτό που αποτρέπει κάθε αυθαίρετη παρέμβαση των οργάνων του Κράτους στο πεδίο ακώλυτης άσκησης των προμνημονευόμενων δικαιωμάτων.
γ) Τέλος, και συνακόλουθα, για τον θεσμικό πυλώνα της Αρχής της Νομιμότητας της δράσης της Εκτελεστικής Εξουσίας. Η αρχή αυτή είναι ευθεία απόρροια της αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών και του Κράτους Δικαίου. Αφού, κατά την θεσμική της καταγωγή και αποστολή, η ουσία της συνίσταται στην κανονιστική οριοθέτηση –με την απειλή επιβολής αποτελεσματικών κυρώσεων– του πεδίου άσκησης των αρμοδιοτήτων των οργάνων της Εκτελεστικής Εξουσίας σε κάθε περίπτωση. Άρα και –ίσως μάλιστα πολύ περισσότερο– όταν και όπου οι αρμοδιότητες αυτές διασταυρώνονται με την δραστηριότητα του Ανθρώπου κατά την άσκηση των δικαιωμάτων που του εξασφαλίζει η Έννομη Τράξη.
3. Επιμέρους διατάξεις του Συντάγματος.
Τρίτον, άλλες επιμέρους διατάξεις του Συντάγματος. Οι οποίες, φυσικά επίσης συμπληρωματικώς σε σχέση με τις γενικές ρήτρες και τους θεσμικούς πυλώνες που προαναφέρθηκαν, υιοθετούνται από τον Συντακτικό και τον Αναθεωρητικό Νομοθέτη, για να ολοκληρώσουν το κανονιστικού περιεχομένου περίγραμμα αποτελεσματικής άσκησης των δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Άρα το περίγραμμα των εγγυήσεων υπεράσπισης της αξίας του Ανθρώπου και διευκόλυνσης της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητάς του, έναντι του αυθαιρέτως εκδηλούμενου κρατικού παρεμβατισμού. Οι κυριότερες από αυτές περιλαμβάνονται στο άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος και αφορούν:
α) Την κατά το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. α´και β´ ρύθμιση, σύμφωνα με την οποία «τα δικαιώματα του Ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού Κράτους Δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους». Όπως είναι προφανές, η ρύθμιση αυτή κατ’ εξοχήν απηχεί τη φιλελεύθερη-ανθρωποκεντρική αντίληψη ότι το Κράτος, ως θεσμικό οικοδόμημα, υπάρχει και λειτουργεί έχοντας ως κύριο ρόλο την εγγύηση των δικαιωμάτων, μέσω των οποίων ο Άνθρωπος δραστηριοποιείται προκειμένου ν’ αναδείξει την αξία του και ν’ αναπτύξει ελεύθερα την προσωπικότητά του. Και τούτο διότι, κατά την ως άνω ρύθμιση, το Κράτος:
α1) Όχι μόνον οφείλει να καθιερώνει τα κάθε είδους δικαιώματα του Ανθρώπου, ατομικά, κοινωνικά ή μικτά.
α2) Αλλά και, πολύ περισσότερο, με βάση συγκεκριμένους κανόνες που προβλέπουν ανάλογες κυρώσεις και τους αντίστοιχους κυρωτικούς μηχανισμούς, οφείλει να διασφαλίζει την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους. Δηλαδή την καταξίωσή τους στην πράξη, έτσι ώστε το καθεστώς των δικαιωμάτων του Ανθρώπου να μην εξαντλείται στην επιφανειακή προβολή συμβολισμών, μέσω ατελών ή και ημιτελών κανόνων δικαίου («leges imperfectae», «leges minus quam perfectae»).
β) Την κατά το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. γ´ ρύθμιση, κατά την οποία «τα δικαιώματα αυτά ισχύουν και στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών στις οποίες προσιδιάζουν». Η ρύθμιση αυτή, η οποία καθιερώνει σε συνταγματικό επίπεδο την αρχή της τριτενέργειας των δικαιωμάτων γενικώς, έρχεται να καλύψει κάθε θεσμικό κενό που μπορεί ν’ αφήσει η προηγούμενη, στο πλαίσιο της αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Και τούτο διότι η σύγχρονη κοινωνικοοικονομική πραγματικότητα αναδεικνύει, εκ των πραγμάτων, μορφές εξουσίας οικονομικής προέλευσης οι οποίες, μολονότι εντάσσονται στον αμιγώς ιδιωτικό τομέα, μπορούν εν δυνάμει ν’ αποτελέσουν απειλή για τα δικαιώματα του Ανθρώπου, εξίσου ή και πιο επικίνδυνη σε σχέση μ’ εκείνη, η οποία εκπορεύεται από τους φορείς άσκησης της, lato sensu, κρατικής εξουσίας. Θ’ αποτελούσε λοιπόν πραγματική υποκρισία, για ένα Σύνταγμα που ασπάζεται την αρχή του Φιλελευθερισμού, να «κλείσει τα μάτια» μπροστά σε μια τέτοια πραγματικότητα, αρκούμενο μόνο στην οριοθέτηση των κρατικών αρμοδιοτήτων έναντι των δικαιωμάτων του Ανθρώπου και αφήνοντας ανεξέλεγκτη την έναντι των δικαιωμάτων αυτών δράση των ποικιλόμορφων οικονομικών εξουσιών ιδιωτικής προέλευσης. Ο Φιλελευθερισμός του Συντάγματος εμφανίζεται στο σημείο αυτό απολύτως συνεπής, όταν αντιμετωπίζει σχεδόν ενιαίως τις απειλές κατά των δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ανεξάρτητα από τις μορφές και την προέλευση των εξουσιών που τ’ απειλούν ή μπορούν να τ’ απειλήσουν.
γ) Την κατά το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. γ’ ρύθμιση, κατά την οποία «οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας». Από την ίδια την διατύπωση της διάταξης αυτής συνάγεται πως η εγγυητική αξία της υπέρ των δικαιωμάτων του Ανθρώπου είναι διπλή, αφού:
γ1) Κυρίως, καθιερώνει την αρχή της επιφύλαξης υπέρ του νόμου. Με την έννοια ότι μόνο ο νόμος, ύστερα από ρητή εξουσιοδότηση αυτού τούτου του Συντάγματος -άρα όπου το Σύνταγμα δεν διατυπώνει τέτοια επιφύλαξη, η άσκηση των δικαιωμάτων του Ανθρώπου που κατοχυρώνει ρυθμίζεται ευθέως από αυτό και μόνο- μπορεί να προσδιορίσει κανονιστικώς, φυσικά πάντα σύμφωνα και με τις λοιπές συνταγματικές ρυθμίσεις, το καθεστώς άσκησής τους. Οι δε νόμοι, οι οποίοι ψηφίζονται με βάση αυτή την επιφύλαξη, μπορεί να είναι:
• Είτε απλώς εκτελεστικοί, πράγμα που συνάδει με την ιδιομορφία των ατομικών δικαιωμάτων. Τα οποία -τουλάχιστον κατ’ αρχήν- απλώς οριοθετούνται ως προς την άσκησή τους μέσω των νόμων αυτών.
• Είτε οργανωτικοί, πράγμα που συνάδει με την ιδιομορφία των κοινωνικών και των πολιτικών δικαιωμάτων. Και τούτο διότι στη περίπτωση των δικαιωμάτων αυτών ο νόμος δεν οριοθετεί απλώς την άσκησή τους, αλλά την ίδια τους την θεσμική υπόσταση. Και τούτο επειδή χωρίς την κατ’ εξουσιοδότηση του Συντάγματος νομοθετική παρέμβαση, το αντίστοιχο δικαίωμα όχι μόνο δεν μπορεί ν’ ασκηθεί αλλά, κατ’ αποτέλεσμα, δεν μπορεί καν να υπάρξει ουσιαστικώς ως δημιούργημα και μέρος της Έννομης Τάξης.
γ2) Επιπλέον όμως προβλέπει και επιβάλλει το σεβασμό της γενικής αρχής της Αναλογικότητας. Δηλαδή της γενικής αρχής που απορρέει ιστορικώς από την, αριστοτελικής έμπνευσης, αρχής της αναλογικής-γεωμετρικής Δικαιοσύνης. Η θεμελιώδης σημασία της συνταγματικής κατοχύρωσης της αρχής της Αναλογικότητας έγκειται στο γεγονός ότι συνιστά μιάν ακόμη εγγύηση υπέρ των δικαιωμάτων του Ανθρώπου, με την ακόλουθη διευκρίνιση: Ναι μεν, σύμφωνα με την κατά το Σύνταγμα επιφύλαξη υπέρ του νόμου, ο Νομοθέτης μπορεί, μέσω των κανόνων δικαίου που θεσπίζει, να οριοθετεί το πλαίσιο άσκησης των δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Πλην όμως, και με βάση την αρχή της Αναλογικότητας:
• Εν αμφιβολία («in dubio»), η κάθε είδους νομοθετική οριοθέτηση πρέπει να ερμηνεύεται προς την κατεύθυνση εκείνη, η οποία ευνοεί την όσο το δυνατόν ελεύθερη άσκηση του δικαιώματος. Άρα οι κάθε είδους περιοριστικοί όροι άσκησής του πρέπει να ερμηνεύονται στενώς.
• Εν πάση δε περιπτώσει, η οιαδήποτε νομοθετική οριοθέτηση δεν μπορεί να οδηγεί σε «τήξη» του πυρήνα του προστατευόμενου δικαιώματος. Δηλαδή δεν μπορεί να φθάνει ως το σημείο εκείνο, πέραν του οποίου το δικαίωμα αποδυναμώνεται πλήρως «εν τοις πράγμασι». Άρα ουδεμία μορφή δημόσιου συμφέροντος -και γίνεται εδώ λόγος για το δημόσιο συμφέρον αφού αυτό και μόνο, κατά την πάγια νομολογία, συνιστά το συνταγματικώς ανεκτό μέσο οριοθέτησης της άσκησης του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος- είναι σε θέση, κατά την εκτίμηση και στάθμισή του από τ’ αρμόδια κρατικά όργανα, να οδηγήσει ως την αποσύνθεση του πυρήνα του δικαιώματος. A fortiori δε στην πλήρη αποδόμησή του. Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο, από την ίδια την θεσμική του ιδιοσυγκρασία, το δημόσιο συμφέρον μπορεί να εμφανίζεται «υπέρτερο», ώστε να είναι σε θέση να διαδραματίσει τον ρόλο του στο πλαίσιο εφαρμογής της αρχής της Αναλογικότητας. Ουδέποτε όμως μπορεί να εμφανίζεται ως «υπέρτατο». Ήτοι ως θεσμικό «εργαλείο» ικανό να αιτιολογήσει, κατ’ αμάχητο μάλιστα τεκμήριο, νομοθετικές παρεμβάσεις πλήρους αποδόμησης του πυρήνα των συνταγματικώς κατοχυρωμένων δικαιωμάτων.
Β. Η συνταγματική «διευθέτηση» των ορίων του κρατικού παρεμβατισμού.
Η ανάλυση που προηγήθηκε καθιστά ευχερέστερη πλέον την εξήγηση της αρχής, σύμφωνα με την οποία -και όπως επισημάνθηκε συνοπτικώς- ο συνταγματικώς κατοχυρωμένος κανόνας του Φιλελεύθερου «πνεύματος» του Συντάγματος μόνον ως εξαίρεση μπορεί ν’ αποδεχθεί την, ούτως ή άλλως περιορισμένη, παρεμβατική δράση των κρατικών οργάνων. Και μάλιστα εξαίρεση, η οποία ουδόλως συμβιβάζεται με την οιονεί διαιώνιση του κρατικού παρεμβατισμού. Όλως αντιθέτως, ο κρατικός παρεμβατισμός, ακριβώς λόγω του εξαιρετικού του χαρακτήρα, εμφανίζει τα εξής -συμπληρωματικά μεταξύ τους- χαρακτηριστικά: Πρώτον, είναι σαφώς οριοθετημένος «ratione materiae» -κατά συνέπεια δεν μπορεί να είναι γενικός- στο πεδίο εκείνο, εντός του οποίου επιτρέπεται κατά το Σύνταγμα η εξέλιξή του και αυστηρώς για τον σκοπό που οι διατάξεις του ορίζουν. Δεύτερον, έχει συγκεκριμένο, σχετικώς, χρονικό ορίζοντα. Πράγμα που σημαίνει ότι κατά το Σύνταγμα δεν νοείται χρονικώς απεριόριστος γενικευμένος κρατικός παρεμβατισμός. Και, τρίτον -αλλά και συνακόλουθα- ο παρεμβατισμός αυτός είναι, κατ’ αρχήν, «διορθωτικός». Ήτοι έχει ως βασικό στόχο την διόρθωση των στρεβλώσεων της Οικονομίας της Αγοράς και του κοινωνικοοικονομικού γίγνεσθαι, έτσι ώστε μέσω της κρατικής παρέμβασης να επανέλθουν σ’ εκείνο το επίπεδο ισορροπίας, το οποίο επιτρέπει πλέον την σύμφωνα με τις κλασικές αρχές του Φιλελευθερισμού άσκηση των δικαιωμάτων του Ανθρώπου για την ανάδειξη της αξίας του και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του. Υπ’ αυτό το πνεύμα το Σύνταγμα οριοθετεί, σε τρία επίπεδα, τον κρατικό παρεμβατισμό κυρίως μέσω των διατάξεων.
1. Το πρώτο επίπεδο.
Του άρθρου 106, το οποίο σε συνδυασμό με την ρύθμιση του άρθρου 25 παρ. 1 περί Κοινωνικού Κράτους προσδιορίζει, σε πρώτο επίπεδο, το συνολικό πλαίσιο αλλά και την κεντρική λογική του κρατικού παρεμβατισμού. Ειδικότερα:
α) Προς την κατεύθυνση αυτή κορυφαία θέση κατέχει η ρύθμιση του άρθρου 25 παρ. 1 του Συντάγματος, η οποία ορίζει ότι το Κοινωνικό Κράτος Δικαίου τελεί υπό την εγγύηση του Κράτους. Με την έννοια ότι το Κοινωνικό Κράτος Δικαίου, εξ ορισμού και εκ καταγωγής, συνεπάγεται την παρέμβαση του Κράτους ως αυτονόητη προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των κοινωνικών δικαιωμάτων, δεδομένου ότι τα τελευταία δεν νοούνται χωρίς την παροχική δράση των κρατικών οργάνων κατά τους ορισμούς του Συντάγματος. Προς την ίδια, ουσιαστικώς, κατεύθυνση κινείται η γενική αρχή την οποία καθιερώνουν οι διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά τις οποίες: «Η ιδιωτική οικονομική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονομίας».
β) Περαιτέρω, τους θεμελιώδεις στόχους του ως άνω κρατικού παρεμβατισμού ορίζουν ευκρινώς οι διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 1 του Συντάγματος, κατά τις οποίες: «Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών».
γ) Τέλος, κάνοντας ένα ακόμη βήμα εξειδίκευσης ως προς τον προσανατολισμό του κρατικού παρεμβατισμού, το Σύνταγμα θέτει τα όρια της επιχειρηματικής δραστηριότητας του Κράτους μέσω των διατάξεων του άρθρου 106 παρ. 3, κατά τις οποίες: «Με την επιφύλαξη της προστασίας που παρέχεται από το άρθρο 107 ως προς την επανεξαγωγή κεφαλαίων εξωτερικού, μπορεί να ρυθμίζονται με νόμο τα σχετικά με την εξαγορά επιχειρήσεων ή την αναγκαστική συμμετοχή σ’ αυτές του Κράτους ή άλλων δημόσιων φορέων, εφόσον οι επιχειρήσεις αυτές έχουν χαρακτήρα μονοπωλίου ή ζωτική σημασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, ή έχουν ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο».
2. Το δεύτερο επίπεδο.
Του άρθρου 25 παρ. 2 επ. το οποίο, σ’ ένα δεύτερο επίπεδο, καθορίζει, αμέσως ή εμμέσως, τους περιορισμούς, στους οποίους υπόκεινται κατά την άσκησή τους τα δικαιώματα του Ανθρώπου. Έτσι ώστε, σε συνδυασμό με τις προμνημονευόμενες αρχές του κατ’ εξαίρεση αναπτυσσόμενου κρατικού παρεμβατισμού, αφενός να διασφαλίζεται η θεσμική τους συνύπαρξη και συλλειτουργία. Και αφετέρου –και συνακόλουθα– να μην αναιρείται στην πράξη η κανονιστική τους εμβέλεια μέσω της ανεξέλεγκτης σύγκρουσής τους. Άκρως ενδεικτικές αυτής της συνταγματικής λογικής είναι οι διατάξεις:
α) Του άρθρου 25 παρ. 2, κατά τις οποίες: «Η αναγνώριση και η προστασία των θεμελιωδών και απαράγραπτων δικαιωμάτων του Ανθρώπου από την Πολιτεία αποβλέπει στην πραγμάτωση της κοινωνικής προόδου μέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη».
β) Του άρθρου 25 παρ. 4, κατά τις οποίες: «Το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης».
γ) Και, in extremis, του άρθρου 25 παρ. 3, κατά τις οποίες: «Η καταχρηστική άσκηση δικαιώματος δεν επιτρέπεται».
3. Το τρίτο επίπεδο.
Ορισμένων άρθρων του Συντάγματος τα οποία, σ’ ένα τρίτο και ακόμη πιο συγκεκριμένο επίπεδο, αναφέρονται πλέον στους περιορισμούς επιμέρους δικαιωμάτων, η οριοθέτηση της άσκησης των οποίων αποκτά ιδιαίτερη σημασία για τον προσδιορισμό της ουσιαστικής έννοιας της Φιλελεύθερης «ιδεολογίας» του. Αντιπροσωπευτικά αυτής της θεσμικής νοοτροπίας του Συντακτικού και του Αναθεωρητικού νομοθέτη είναι τα άρθρα:
α) 23 παρ. 2, που ρυθμίζει το δικαίωμα στην απεργία και σύμφωνα με τις διατάξεις του οποίου: «Η απεργία αποτελεί δικαίωμα και ασκείται από τις νόμιμα συστημένες συνδικαλιστικές οργανώσεις για τη διαφύλαξη και προαγωγή των οικονομικών και εργασιακών γενικά συμφερόντων των εργαζομένων. Απαγορεύεται η απεργία με οποιαδήποτε μορφή στους δικαστικούς λειτουργούς και σ’ αυτούς που υπηρετούν στα σώματα ασφαλείας. Το δικαίωμα προσφυγής σε απεργία των δημόσιων υπαλλήλων και των υπαλλήλων της τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου, καθώς και του προσωπικού των κάθε μορφής επιχειρήσεων δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας, που η λειτουργία τους έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, υπόκειται στους συγκεκριμένους περιορισμούς του νόμου που το ρυθμίζει. Οι περιορισμοί αυτοί δεν μπορούν να φθάνουν έως την κατάργηση του δικαιώματος της απεργίας ή την παρεμπόδιση της νόμιμης άσκησής του».
β) 29 παρ. 3, που αναφέρεται στην πολιτική δραστηριοποίηση των δημόσιων λειτουργών και σύμφωνα με τις διατάξεις του οποίου: «Απαγορεύονται απολύτως οι οποιασδήποτε μορφής εκδηλώσεις υπέρ ή κατά πολιτικού κόμματος στους δικαστικούς λειτουργούς και σε όσους υπηρετούν στις ένοπλες δυνάμεις και στα σώματα ασφαλείας. Απαγορεύονται απολύτως οι οποιασδήποτε μορφής εκδηλώσεις υπέρ ή κατά πολιτικού κόμματος, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, στους υπαλλήλους του Δημοσίου, οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, άλλων νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου ή δημόσιων επιχειρήσεων ή επιχειρήσεων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή επιχειρήσεων η διοίκηση των οποίων ορίζεται άμεσα ή έμμεσα από το Δημόσιο με διοικητική πράξη ή ως μέτοχο».
Γ. Κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του Συντάγματος και Ευρωπαϊκό Δίκαιο.
Οι προαναφερόμενες διατάξεις του Συντάγματος, οι οποίες οριοθετούν τον κατά το κανονιστικό τους περιεχόμενο επιτρεπόμενο κρατικό παρεμβατισμό, τελούν υπό καθεστώς αρμονικής συμβίωσης και με τις γενικές ρήτρες του Ευρωπαϊκού Δικαίου, ιδίως δε του πρωτογενούς. Το οποίο, βασιζόμενο ούτως ή άλλως στην λογική του Ανθρωποκεντρικού συστήματος και εφαρμόζοντας στη πράξη την αρχή της επικουρικότητας αναγνωρίζει, γενικώς, στον Εθνικό Νομοθέτη την δυνατότητα οργάνωσης και λειτουργίας δημόσιων υπηρεσιών που, υπό την κρατική εποπτεία, παρέχουν αγαθά στα μέλη του κοινωνικού συνόλου για την εμπέδωση της κοινωνικής συνοχής. Έτσι π.χ.:
1. Οι διατάξεις του άρθρου 36 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Κατά τις διατάξεις του άρθρου 36 –πρβλ. δε και τις διατάξεις του άρθρου 34- του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος πλέον αποτελεί ισότιμο μέρος του πρωτογενούς Ευρωπαϊκού Δικαίου (βλ, ενδεικτικώς, την πιο πρόσφατη απόφαση του ΔΕΕ 26.2.2013, Akerberg Fransson, πρβλ. και τις αποφάσεις ΑΠ (Ολ.) 1/2011, ΣτΕ 1285/2012), η Ευρωπαϊκή Ένωση: «Αναγνωρίζει και σέβεται την πρόσβαση στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, όπως αυτό προβλέπεται στις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές, σύμφωνα με τις Συνθήκες, προκειμένου να προαχθεί η κοινωνική και εδαφική συνοχή της Ένωσης».
2. Οι διατάξεις του άρθρου 106 της Σύμβασης Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Εμμέσως πλην σαφώς, της την ίδια κατεύθυνση κινούνται και οι διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 2 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), κατά της οποίες: «Οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται της κανόνες των Συνθηκών, ιδίως της κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που της έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα αντέκειτο της το συμφέρον της Ένωσης».
ΙΙΙ. Οι συνέπειες της κοινωνικοοικονομικής «ιδεολογίας» του Συντάγματος στην πράξη
Η κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του Συντάγματος μπορεί, κατά συνέπεια, να συνοψισθεί στο ότι την κυρίαρχη θέση του ριζοσπαστικού Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο συμπληρώνει η παράλληλη θεσμοθέτηση του λελογισμένου κρατικού παρεμβατισμού, κεϋνσιανής προέλευσης. Ήτοι ενός, διορθωτικής νοοτροπίας, παρεμβατισμού, ο οποίος από την μια πλευρά δρομολογείται μόνο κατ’ εξαίρεση. Ειδικότερα δε όταν και όπου τούτο απαιτείται προκειμένου να διασφαλισθεί η ισορροπία –ή η επάνοδος στην ισορροπία– της Οικονομίας της Αγοράς, εφόσον αυτή έχει διαταραχθεί ουσιωδώς από στρεβλώσεις της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Και, από την άλλη πλευρά, αντιτίθεται, εξ ορισμού και εκ φύσεως, στις περί νομοτελειακής «αυτορρύθμισης» της Οικονομίας της Αγοράς αντιλήψεις του ακραίου νεοφιλελευθερισμού, του οποίου οι εφαρμογές στην πράξη έχουν ήδη οδηγήσει στην ανεξέλεγκτη δράση –και, τελικώς, στην επικυριαρχία– των Αγορών. Άρα, κατ’ αποτέλεσμα, στην περιθωριοποίηση οιασδήποτε ενεργού κρατικής εποπτείας επί της οικονομίας. Το γεγονός δε ότι η προαναφερόμενη κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του Συντάγματος οριοθετείται, όπως προεκτέθηκε, με βάση συγκεκριμένες ρυθμίσεις του αποκτά πολύ μεγαλύτερη σημασία κατά την παρούσα φάση της δεινής οικονομικής κρίσης που μαστίζει και την Ελλάδα. Και τούτο διότι υπό τις συνθήκες αυτές δικαιολογείται βεβαίως η ανάγκη αφενός ιδιωτικοποιήσεων και αφετέρου αποκρατικοποιήσεων. Όπως όμως είναι ευνόητο, τόσον οι ιδιωτικοποιήσεις όσο και οι αποκρατικοποιήσεις -ιδίως δε οι τελευταίες, ακριβώς επειδή σηματοδοτούν ουσιαστική αποξένωση των κρατικών οργάνων από αρμοδιότητες που σήμερα ασκούν- πρέπει να διεκπεραιωθούν «lege artis». Συγκεκριμένα δε σύμφωνα με τους κανόνες του Συντάγματος οι οποίοι, όπως διευκρινίσθηκε εκτενώς, προδιαγράφουν θεσμικώς τους όρους και τις προϋποθέσεις του κρατικού παρεμβατισμού. Η ανάλυση λοιπόν που ακολουθεί επικεντρώνεται κατά πρώτο λόγο στο θεσμικό πεδίο εντός του οποίου οφείλει, εν πάση περιπτώσει, να κινείται ο κρατικός παρεμβατισμός με τις μεθόδους που προσιδιάζουν στην φύση και στην αποστολή του. Και, κατά δεύτερο λόγο, στον τρόπο κατά τον οποίο είναι επιτρεπτό ν’ αποστασιοποιείται το Δημόσιο από τις δραστηριότητες εκείνες που του ανατίθενται κατά το Σύνταγμα, στο πλαίσιο της παρεμβατικής του αποστολής.
Α. Η κατά τις ρυθμίσεις του Συντάγματος επιβεβλημένη παρεμβατική δραστηριότητα των κρατικών οργάνων.
Ερμηνεύοντας τις διατάξεις του Συντάγματος που προεκτέθηκαν, η νομολογία -πρωτίστως δε εκείνη του Συμβουλίου της Επικρατείας, είτε μέσω αποφάσεων (βλ. π.χ. τις αποφάσεις 3818/1997, 1934/1998, 1999/2000, 866, 1512, 2166/2002 και 1212/2012) είτε μέσω πρακτικών επεξεργασίας διαταγμάτων (βλ. π.χ. τα ΠΕ 158, 159/1992, 32-34, 38, 242/1998 και 355/2006)- αποδέχεται την αρχή ότι ο κρατικός παρεμβατισμός, υπό της συνταγματικές αυτές προϋποθέσεις, συνιστά υποχρέωση του Κράτους και δεν εναπόκειται στη διακριτική του ευχέρεια, ως προς την οργάνωση και εφαρμογή του υπέρ του κοινωνικού συνόλου. Ειδικώς δε ως προς την οργάνωσή του η νομολογία ανέδειξε την σημασία αλλά και την ουσία της δημόσιας υπηρεσίας, ως μέσου δια του οποίου τα κρατικά όργανα οφείλουν να φέρουν σε πέρας την αποστολή του κρατικού παρεμβατισμού.
1. Ο κρατικός παρεμβατισμός ως jus cogens συνταγματικής προέλευσης.
Αυτό τούτο το Σύνταγμα καθορίζει το πεδίο εκείνο της, lato sensu, οικονομικής δραστηριότητας, εντός του οποίου το Κράτος -δια των οργάνων του και ιδίως των οργάνων της Εκτελεστικής Εξουσίας- οφείλει να έχει ενεργό παρουσία, χωρίς δυνατότητα πλήρους αποστασιοποίησης. Πρόκειται ειδικότερα για το πεδίο που καθορίζουν:
α) Οι διατάξεις του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος. Το οποίο αφορά τον άμεσο έλεγχο του Κράτους επί της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης. Δηλαδή τον έλεγχο που έχει ως σκοπό: «Την αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων, καθώς και προϊόντων του λόγου και της τέχνης, την εξασφάλιση της ποιοτικής στάθμης των προγραμμάτων που επιβάλλει η κοινωνική αποστολή της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης και η πολιτιστική ανάπτυξη της Χώρας, καθώς και το σεβασμό της αξίας του Ανθρώπου και την προστασία της παιδικής ηλικίας και της νεότητας».
β) Οι διατάξεις του άρθρου 23 παρ. 2 εδ. β´ του Συντάγματος. Το οποίο αφορά την οργάνωση και λειτουργία επιχειρήσεων δημόσιου χαρακτήρα ή κοινωνικής ωφέλειας, που η λειτουργία τους έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου.
γ) Οι διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 1 του Συντάγματος. Το οποίο αφορά τον εν γένει προγραμματισμό και συντονισμό της οικονομικής δράσης στην Χώρα, με απώτερο στόχο την εξασφάλιση της οικονομικής ανάπτυξης όλων των τμημάτων της Εθνικής Οικονομίας. Με ιδιαίτερη μάλιστα έμφαση στην αξιοποίηση των κάθε είδους πηγών του εθνικού πλούτου -από την ατμόσφαιρα ως τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα- την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών.
δ) Και, τέλος, οι διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 3 του Συντάγματος. Το οποίο αφορά την οργάνωση και λειτουργία επιχειρήσεων, που έχουν χαρακτήρα μονοπωλίου με ζωτική σημασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, ή έχουν ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο.
2. Η δημόσια υπηρεσία ως οργανωτική δομή του κρατικού παρεμβατισμού.
Το ρυθμιστικό περιεχόμενο των προαναφερόμενων διατάξεων του Συντάγματος, σε συνδυασμό με την νομολογιακή τους επεξεργασία, καταδεικνύει ότι ο κρατικός παρεμβατισμός μόνο μέσω της οργάνωσης και λειτουργίας αντίστοιχης δημόσιας υπηρεσίας είναι δυνατό να διεκπεραιωθεί. Και μάλιστα δημόσιας υπηρεσίας, η οποία υπόκειται σε συγκεκριμένους κανόνες που διέπουν την οργάνωση και λειτουργία της.
α) Το ότι η δημόσια υπηρεσία συνιστά τον μόνο, συνταγματικώς αποδεκτό, φορέα διεκπεραίωσης της αποστολής του κρατικού παρεμβατισμού στηρίζεται στην ευθεία σύνδεσή της με τις ανάγκες και τις εν γένει προϋποθέσεις εξυπηρέτησης του in concreto δημόσιου συμφέροντος, το οποίο αντιστοιχεί στον παρεμβατικό στόχο που καθορίζουν οι επιμέρους συνταγματικές διατάξεις. Πραγματικά, κατά τον γενικώς αποδεκτό ορισμό στην θεωρία και την νομολογία (βλ., εντελώς ενδεικτικά, τις αποφάσεις ΣτΕ 957/1978 και 687/1987) ως δημόσια υπηρεσία νοείται η οργανωτική εκείνη δομή του Δημοσίου ή του ευρύτερου δημόσιου τομέα, η οποία μέσω των εντεταλμένων προς τούτο φυσικών προσώπων, είναι τεταγμένη στην εξυπηρέτηση συγκεκριμένου δημόσιου συμφέροντος χρησιμοποιώντας, τουλάχιστον κατά κανόνα, μέσα και μεθόδους δημόσιας εξουσίας, πάντοτε στο πλαίσιο της Αρχής της Νομιμότητας. Η περίπτωση του κατά τ’ ανωτέρω κρατικού παρεμβατισμού αναδεικνύει άκρως αντιπροσωπευτικά παραδείγματα δημόσιου συμφέροντος, το οποίο εξ ορισμού μπορεί να επιδιωχθεί μόνο μέσω οργάνωσης δημόσιας υπηρεσίας. Τέτοια παραδείγματα συνιστούν, όπως προεκτέθηκε:
α1) Η κατά τις διατάξεις του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος δημόσια υπηρεσία, της οποίας η λειτουργία συνδέεται με τη ραδιοφωνία και την τηλεόραση, δεδομένου ότι αυτές υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του κράτους.
α2) Οι κατά τις διατάξεις του άρθρου 23 παρ. 2 εδ. β´ του Συντάγματος δημόσιες υπηρεσίες, των οποίων η λειτουργία συνδέεται με δραστηριότητες δημόσιου χαρακτήρα ή κοινωνικής ωφέλειας, που έχουν ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου.
α3) Οι κατά τις διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 3 του Συντάγματος δημόσιες υπηρεσίες, των οποίων η λειτουργία συνδέεται με δραστηριότητες που έχουν χαρακτήρα μονοπωλίου ή ζωτικής σημασίας για την αξιοποίηση πηγών του εθνικού πλούτου, ή έχουν ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο.
β) Ακριβώς επειδή η κατά την έννοια αυτή δημόσια υπηρεσία –φυσικά και στο πλαίσιο του κρατικού παρεμβατισμού– οργανώνεται για να εξυπηρετεί το από το Σύνταγμα προσδιορισμένο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, η όλη λειτουργία της αφενός διέπεται από την Αρχή της Νομιμότητας. Αφετέρου δε –και συνακόλουθα, λόγω της Αρχής της Νομιμότητας- η λειτουργία της αυτή οφείλει να διέπεται και από συγκεκριμένες αρχές, οι οποίες από την μια πλευρά έχουν, καθεμιά τους, ειδικότερο συνταγματικό υπόβαθρο. Από την άλλη πλευρά, επειδή το κάθε συνταγματικό υπόβαθρο συνδέεται με τα λοιπά, οι ως άνω αρχές αλληλοσυνδέονται και αλληλοσυμπληρώνονται, σε σημείο μάλιστα ώστε η χωριστή ανάλυση κι εφαρμογή τους να εμφανίζεται, εν μέρει τουλάχιστον, σχετικώς αυθαίρετη. Πρόκειται, ιδίως, για τις αρχές:
β1) Πρώτον, της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας. Η αρχή της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας επιβάλλει τη συνεχή και αδιάλειπτη λειτουργία της. Και τούτο διότι η ίδια η φύση του in concreto, δημόσιου συμφέροντος δεν συμβαδίζει με χρονικές διαλείψεις κατά την εξέλιξη της δράσης που αφορά την εξυπηρέτησή του. Τα χαρακτηριστικά αυτά της αρχής της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας αναδεικνύουν και την συνταγματική της κατοχύρωση. Ουσιαστικώς, η κατά τ’ ανωτέρω συνταγματική κατοχύρωση ανάγεται στην έννοια και τη φύση της εξουσίας, ως τρίτου στοιχείου του Κράτους. Ειδικότερα η εξουσία, ως στοιχείο του Κράτους, είναι, κατά την ιδιοσυστασία της, ενιαία και αδιαίρετη μεσ’ από την θεσμοποίησή της. Το ενιαίο κι αδιαίρετο της εξουσίας, υπό θεσμικούς όρους, συνεπάγεται αναγκαίως και την αρχή της συνέχειας του Κράτους. Όμως αφού το Κράτος πρέπει, κατά το Σύνταγμα, να λειτουργεί συνεχώς, αντιστοίχως πρέπει να λειτουργούν συνεχώς και οι επιμέρους συνιστώσες του, ήτοι οι δημόσιες υπηρεσίες του, δεδομένου ότι το Κράτος συντίθεται από τις δημόσιες υπηρεσίες που εξυπηρετούν διακριτές εκφάνσεις του δημόσιου συμφέροντος. Από πλευράς νομολογίας ιδιαίτερη σημασία, ως προς την συνταγματική κατοχύρωση της αρχής της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας, αποκτούν κυρίως:
• Το Πρακτικό Επεξεργασίας 158/1992 του ΣτΕ, κατά το οποίο: «Από τις διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του Συντάγματος, συνάγεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι ιδίως η ύδρευση, η ενέργεια και οι επικοινωνίες, ασκούν πράγματι δημόσια υπηρεσία. Διότι, ασχέτως του ιδιωτικού προσωπείου των, οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν τον δημόσιο σκοπό της διασφαλίσεως στο κοινωνικό σύνολο εκείνων των ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του Ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και δραστηριότητάς του, που εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος. Κατά συνέπεια, και στις δημόσιες αυτές επιχειρήσεις ισχύει η αρχή της συνεχούς λειτουργίας, που διέπει τη Δημόσια Διοίκηση. Τη θεμελιώδη αυτή αρχή ουδείς εντός ή εκτός των δημοσίων επιχειρήσεων, επιτρέπεται να διαταράξει, διότι αυτή τελεί υπό την εγγύηση του κράτους και οφείλει να την πραγματώνει αυτοδυνάμως οσάκις απειλείται».
• Το ακόλουθο σκεπτικό της απόφασης ΣτΕ (Ολ.) 3354/2012: «Οι σχετικές ρυθμίσεις πρέπει αφενός να εισάγονται με τήρηση των συνταγματικών αρχών, σύμφωνα με τις οποίες επιβάλλεται να διασφαλίζονται η ορθολογική, αποτελεσματική και διαρκής λειτουργία της Διοικήσεως και η παροχή των υπηρεσιών που επιβάλλεται να εξασφαλίζονται για τους διοικουμένους στο πλαίσιο του κοινωνικού Κράτους Δικαίου, και αφετέρου να εναρμονίζονται με τις αναφερθείσες συνταγματικές εγγυήσεις που αφορούν το καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων».
• Το σκεπτικό αρ. 11 της απόφασης 236/2013 της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά το οποίο: «Περαιτέρω, με το μέρος της προσβαλλόμενης, με το οποίο επιβάλλεται διακοπή της μετάδοσης ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών και της λειτουργίας διαδικτυακών ιστότοπων της ΕΡΤ Α.Ε., καθώς και ορίζεται ότι καθίστανται ανενεργές οι συχνότητες που ανήκαν στην ΕΡΤ Α.Ε., προκαλείται ανεπανόρθωτη βλάβη, διότι παύει, έστω και προσωρινά, να παρέχεται η, υπό λειτουργική έννοια, δημόσια υπηρεσία της μετάδοσης ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών και σχετικών διαδικτυακών υπηρεσιών. Ενόψει του ιδιαίτερου ρόλου που επιφυλάσσει ο νομοθέτης στην δημόσια ραδιοφωνία και τηλεόραση και των σκοπών δημοσίου συμφέροντος που θάλπονται από το άρθρο 15 παρ. 2 του Συντάγματος, επιβάλλεται, για το αντικείμενο αυτό, η τήρηση της αρχής της συνεχούς λειτουργίας που διέπει και τη Δημόσια Διοίκηση, ώστε να διασφαλίζεται η συνεχής παροχή των ανωτέρω υπηρεσιών. Συντρέχουν, συνεπώς, λόγοι δημοσίου συμφέροντος, συναπτόμενοι με την ομαλή λειτουργία της ανωτέρω δημόσιας υπηρεσίας, που επιβάλλουν την κατ’ αρχήν συνέχιση της παροχής ραδιοτηλεοπτικών και διαδικτυακών υπηρεσιών μέχρι την ίδρυση και λειτουργία του κατά τα ανωτέρω νέου φορέα».
• Το σκεπτικό αρ. 16 της απόφασης της Ολομέλειας του ΣτΕ αρ. 1901/2014, που εκθέτει την γνώμη της πλειοψηφίας, και κατά το οποίο: «Επειδή, με τις διατάξεις του άρθρου 14 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η ελευθερία της έκφρασης, βασική εκδήλωση της οποίας αποτελεί το δικαίωμα καθενός να διαδίδει με τη χρήση των μέσων ενημέρωσης (Τύπου, ραδιοφωνίας, τηλεόρασης) ειδήσεις, σχόλια και απόψεις (δικαίωμα του πληροφορείν). Με τις ίδιες συνταγματικές διατάξεις, σε συνδυασμό με τα άρθρα 5 παρ. 1 και 5 Α παρ. 1 του Συντάγματος, κατοχυρώνεται, εξ άλλου, το δικαίωμα του καθενός να ενημερώνεται τακτικά και ελεύθερα από κάθε διαθέσιμη πηγή για κάθε θέμα που τον ενδιαφέρει (δικαίωμα του πληροφορείσθαι). Με το πλέγμα των πιο πάνω συνταγματικών διατάξεων, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 10 της ΕΣΔΑ, προστατεύονται οι ελευθερίες του πληροφορείν και του πληροφορείσθαι, ως αναγκαία προϋπόθεση για την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου, αλλά και ως συστατικό στοιχείο του δημοκρατικού πολιτεύματος. Η άσκηση των ελευθεριών αυτών υπόκειται μόνο στους απολύτως αναγκαίους περιορισμούς που προβλέπονται από τις αντίστοιχες συνταγματικές διατάξεις. Όπως γίνεται γενικά δεκτό, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης (τύπος, ραδιοτηλεόραση, διαδικτυακά μέσα) επιτελούν πολλαπλές, κατ’ ιδίαν, λειτουργίες στη δημοκρατική κοινωνία. Ενδεικτικά: Πληροφορούν τους πολίτες και αποτελούν fora ανοιχτής ανταλλαγής ιδεών συμβάλλοντας στο να σχηματίσουν αυτοί ελεύθερα και δημόσια τη δική τους γνώμη για τα πολιτικά και κοινωνικά ζητήματα. Ελέγχουν την πολιτική εξουσία και καθιστούν διαφανή τον τρόπο άσκησής της. Ενισχύουν την κοινωνική συνοχή δίνοντας στους πολίτες τη δυνατότητα να συμμετέχουν ως ενεργά μέλη ενός συνόλου στο κοινωνικό και πολιτικό γίγνεσθαι. Επιδρούν στην πολιτιστική καλλιέργεια και ικανοποιούν τις ποικίλες προσωπικές ανάγκες του κοινού (ψυχαγωγία, θέματα υγείας, δραστηριότητες ελεύθερου χρόνου κ.ά.). Ειδικά ως προς τους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς, ο συνταγματικός νομοθέτης, έχοντας υπόψη τη μεγάλη εμβέλεια, την χρονική αμεσότητα και την ιδιαίτερη δύναμη επιρροής που διαθέτουν, με τις διατάξεις του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος όρισε ότι η λειτουργία τους υπάγεται στον άμεσο έλεγχο του κράτους. Ο έλεγχος αυτός περιλαμβάνει τόσο τη χορήγηση αδείας λειτουργίας, όσο και τη μέριμνα ώστε κατά τη λειτουργία τους να εξυπηρετούνται συγκεκριμένοι σκοποί δημοσίου ενδιαφέροντος. Οι σκοποί αυτοί είναι: η αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών, ειδήσεων, προϊόντων λόγου και τέχνης, η ποιοτική στάθμη των προγραμμάτων σε αντιστοιχία με την κοινωνική αποστολή των εν λόγω μέσων και την πολιτιστική ανάπτυξη της χώρας, ο σεβασμός της αξίας του Ανθρώπου και η προστασία της παιδικής ηλικίας και της νεότητας. Η χορήγηση των αδειών, ο έλεγχος της εξυπηρέτησης των ανωτέρω σκοπών δημοσίου συμφέροντος και η επιβολή κυρώσεων ανατίθεται σε ανεξάρτητη αρχή, το «Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης». Περαιτέρω, με τις διατάξεις του άρθρου 14 παρ. 9 του Συντάγματος (εδάφιο πρώτο έως τέταρτο) προβλέπεται η έκδοση νόμων για τη γνωστοποίηση του ιδιοκτησιακού καθεστώτος, της οικονομικής κατάστασης και των μέσων χρηματοδότησης των μέσων ενημέρωσης, καθώς και για τη θέσπιση μέτρων και περιορισμών αναγκαίων για την πλήρη διασφάλιση της διαφάνειας και της πολυφωνίας στην ενημέρωση, ορίζεται δε ότι απαγορεύεται η συγκέντρωση του ελέγχου περισσότερων μέσων ενημέρωσης της αυτής ή άλλης μορφής (όταν μάλιστα πρόκειται για ηλεκτρονικά μέσα απαγορεύεται η συγκέντρωση περισσότερων του ενός ηλεκτρονικών μέσων ενημέρωσης της αυτής μορφής). Με το σύνολο των εν λόγω διατάξεων το κράτος καθίσταται ο ρυθμιστής της λειτουργίας της ραδιοτηλεόρασης και ο εγγυητής του πλουραλισμού των ιδεών και των πληροφοριών που μεταδίδονται. Το κράτος (η νομοθετική και η εκτελεστική εξουσία, καθώς και το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, ως ανεξάρτητη διοικητική αρχή) υποχρεούται, απέχοντας από επεμβάσεις στο περιεχόμενο των εκπομπών, να λαμβάνει όλα τα αναγκαία θετικά μέτρα (νομοθετικά, οργανωτικά, διοικητικά και ουσιαστικά), περιλαμβανομένης της επιβολής και εκτέλεσης των προβλεπομένων κυρώσεων, ώστε να διασφαλίζεται η καθολική παροχή της ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας στην εθνική επικράτεια με πλήρη σεβασμό των προαναφερομένων συνταγματικών αξιών, με διαφάνεια ως προς το ιδιοκτησιακό καθεστώς, την οικονομική κατάσταση και τη χρηματοδότηση των μέσων ενημέρωσης, καθώς και με την αποτροπή της συγκέντρωσης του ελέγχου των μέσων αυτών. Από τις ως άνω όμως συνταγματικές διατάξεις δεν προκύπτει ότι επιβάλλεται η λειτουργία δημόσιου φορέα ραδιοτηλεόρασης. Ο νομοθέτης έχει την ευχέρεια, συνεκτιμώντας την οικονομική δυνατότητα του Κράτους σε κάθε συγκεκριμένη χρονική περίοδο, να επιλέξει αν, με κριτήριο την αποτελεσματικότερη εφαρμογή των συνταγματικών επιταγών για τη ραδιοτηλεόραση, είναι αναγκαίο και δυνατό να ιδρυθεί δημόσιος φορέας ραδιοτηλεόρασης. Σε περίπτωση, κατά την οποία επιλεγεί η ίδρυση δημόσιου φορέα ραδιοτηλεόρασης, σύμφωνα με το Σύνταγμα αυτός επιβάλλεται να έχει πλουραλιστική δομή, να οργανώνεται κατά τρόπο που αποτρέπει κυβερνητικές και κομματικές επιρροές και να λειτουργεί αυστηρά με βάση τις αρχές της αντικειμενικότητας, της αμεροληψίας και της πολυφωνίας. Οίκοθεν νοείται ότι η εκάστοτε νομοθετική επιλογή υπόκειται στον δικαστικό έλεγχο ως προς τη συμφωνία της με τις προμνημονευόμενες συνταγματικές επιταγές».
• Το σκεπτικό αρ. 19 της ως άνω απόφασης ΣτΕ 1901/2014, που εκθέτει την γνώμη της μειοψηφίας, και κατά το οποίο: «Με την διάταξη του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος ο συνταγματικός νομοθέτης θεσπίζει μια θεμελιώδη για την λειτουργία αυτού τούτου του δημοκρατικού πολιτεύματος δημόσια υπηρεσία, την δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία, ανεξάρτητα ή παράλληλα προς την ύπαρξη ιδιωτικών ραδιοτηλεοπτικών φορέων. Σκοπός της υπηρεσίας αυτής είναι, όπως σαφώς και μάλιστα με έμφαση προκύπτει από το ίδιο το γράμμα της διατάξεως αυτής, κατ’ αρχήν η παροχή αξιόπιστων και έγκυρων πληροφοριών στο κοινωνικό σύνολο, η ενημέρωση των πολιτών σε όλα ανεξαιρέτως τα σημεία της ελληνικής επικράτειας με τρόπο αντικειμενικό, πολυφωνικό, και με βάση τις αρχές της ισοπολιτείας και του σεβασμού, αλλά και διακίνησ ης όλων των ιδεών και απόψεων που αν απτύσσονται σε μια πλουραλιστική δημοκρατική πολιτεία. Αποσκοπεί δηλαδή η δημόσια αυτή υπηρεσία στην δημιουργία ενημερωμένων, συνειδητών και ωρίμων πολιτών, που διαθέτουν πολύπλευρη και σφαιρική ενημέρωση, κριτική σκέψη και ελεύθερο δημοκρατικό φρόνημα, που αποτελούν την απαραίτητη προϋπόθεση για την απρόσκοπτη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος. Ορισμένες μάλιστα υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, συγκεκριμένα η δωρεάν μετάδοση των εργασιών της Βουλής και η μετάδοση προεκλογικών μηνυμάτων των κομμάτων, επιβάλλονται και ρητώς στα ραδιοτηλεοπτικά μέσα από το Σύνταγμα (15 παρ. 2 εδ. δ΄ Συντ.). Ταυτόχρονα η δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία αποσκοπεί και στην ανύψωση του πολιτιστικού επιπέδου των πολιτών, με την εκπομπή προγραμμάτων υψηλής ποιοτικής στάθμης, προγραμματικής ποικιλότητας και τούτο όχι μόνο για την ψυχαγώγηση αυτών, αλλά και διότι το υψηλό πολιτιστικό επίπεδο συντελεί και αυτό στην δημιουργία ωρίμων και ελεύθερων δημοκρατικών πολιτών. Τέλος, η δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία είναι κατά την αντίληψη του Συνταγματικού Νομοθέτη απαραίτητη και για την διαρκή και έγκυρη ενημέρωση των πολιτών με τρόπο ψύχραιμο για θέματα της καθημερινότητας ή επικαιρότητας, που μπορεί να αφορούν άμεσα την ζωή, την υγεία και ασφάλειά τους, ή την ομαλή ροή του καθημερινού τους βίου, όπως είναι π.χ. οι μείζονες φυσικές καταστροφές, θεομηνίες, οι τρομοκρατικές επιθέσεις ή άλλες έκτακτες απρόβλεπτες περιστάσεις, στην διάρκεια των οποίων επιβάλλεται η συνεχής ροή υπεύθυνης ενημέρωσης. Τέτοιου τύπου και επιπέδου ενημέρωση και εν γένει υπηρεσία και μάλιστα σε μια χώρα με τόσο δύσκολη γεωγραφία, όπως η Ελλάδα, δεν μπορούν να προσφέρουν οι ιδιωτικοί ραδιοτηλεοπτικοί φορείς και κανάλια, των οποίων την παράλληλη λειτουργία το Σύνταγμα ανέχεται βέβαια, διότι το βασικό κριτήριο λειτουργίας τους είναι η επίτευξη του μεγαλύτερου δυνατού κέρδους και ενδεχομένως η εξυπηρέτηση διαφόρων ισχυρών οικονομικών συμφερόντων. Και τούτο είναι καθοριστικό για την λειτουργία τους και δεν μπορεί να ανατραπεί, ακόμη και στην περίπτωση που θα υπάγονταν σε καθεστώς αυστηρότατων δεοντολογικών κανόνων σε ό,τι αφορά διάφορες όψεις της λειτουργίας τους αυτής. Όπως περαιτέρω προκύπτει από τα διδάγματα της κοινής πείρας με βάση την ήδη εικοσαετή λειτουργία της ιδιωτικής τηλεόρασης στην Ελλάδα, αλλά και με βάση τα διεθνή δεδομένα, οι ιδιωτικοί αυτοί φορείς προσφέρουν συχνά ένα πολύ χαμηλού επιπέδου ραδιοτηλεοπτικό προϊόν, κύριο χαρακτηριστικό του οποίου είναι ο εύκολος εντυπωσιασμός η πολιτιστική ένδεια και η αύξηση με κάθε δυνατό τρόπο της ακροαματικότητας, σε βάρος της ποιότητας και της αντικειμενικότητας, αλλά και της νηφαλιότητας της παρεχόμενης πληροφόρησης. Με την επικρατούσα μάλιστα τάση δημιουργίας όλο και περισσότερο μονοπωλιακών καταστάσεων στον χώρο επιτυγχάνεται η πλήρης χειραγώγηση των πολιτών και η μετατροπή τους σε απλούς καταναλωτές πληροφοριών και μηνυμάτων. Η αναγκαιότητα της υποχρεωτικής κατά το Σύνταγμα ύπαρξης μιας τέτοιας δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας έχει μάλιστα καταστεί σήμερα ακόμη πιο έντονη απ’ ότι ήταν κατά τον χρόνο θεσπίσεως της επίμαχης διατάξεως, διότι με την λειτουργία του διαδικτύου, το οποίο κατά κοινή πείρα διακινεί πάσης φύσεως πληροφορίες και απόψεις, ακόμη και τις πιο αντίθετες στις αξίες του Ανθρώπου και στις αρχές του δημοκρατικού πολιτεύματος και ειδήσεις κακόβουλες, προδήλως ανακριβείς ή παραπλανητικές, έχει δημιουργηθεί σε πολλούς πολίτες πλήρης σύγχυση οφειλόμενη στην αδυναμία κριτικής αξιολόγησης και ταξινόμησης αυτής της πλημμυρίδας πληροφοριών. Ενόψει της προαναφερθείσας σπουδαιότητας της δημόσιας αυτής ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια, βασικό, κατά το Σύνταγμα χαρακτηριστικό τη ς αποτελεί η συνέχεια της παροχής της, με συνέπεια να μην είναι ανεκτή ούτε η πρόσκαιρη παραίτηση του Κράτους από αυτήν. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι την δημόσια αυτή ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία μόνο δημόσιος φορέας μπορεί, κατά το Σύνταγμα, να την παράσχει και για τον ακόλουθο θεμελιώδη λόγο που ανάγεται στην ίδια την φύση των ιδιωτικών ραδιοτηλεοπτικών φορέων. Πράγματι, οι τελευταίοι, ως κερδοσκοπικά νομικά πρόσωπα μπορούν ανά πάσα στιγμή να αναστείλουν την λειτουργία τους για λόγους, που ανάγονται είτε στο ότι έχουν καταστεί ζημιογόνα, είτε στην απλή επιθυμία των ιδιοκτητών τους να σταματήσουν την δραστηριότητα αυτή, είτε, τέλος, και σε αυτήν ακόμη την ενδεχόμενη παραβατικότητά τους και την συνακόλουθη ανάκληση της λειτουργίας τους. Αυτονόητο είναι βεβαίως ότι ως δημόσιος φορέας δεν νοείται κατ’ ανάγκην νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, καθώς και ότι ο φορέας αυτός δεν συνιστά μονοπώλιο. Δεν είναι, εξ άλλου, τυχαίο το ότι ο κοινός νομοθέτης έτσι αντελήφθη επί σειρά δεκαετιών το νόημα της συνταγματικής διατάξεως. Συνέστησε και διατήρησε συνεχώς υπό το καθεστώς του ισχύοντος Συντάγματος ένα δημόσιο φορέα παροχής ραδιοτηλεοπτικών υπηρεσιών (την «Ελληνική Ραδιοφωνία Τηλεόραση», ΕΡΤ Α.Ε.) τόσο με τον ν. 230/1975, όσο και τον ν. 1730/1987. Εξ άλλου ούτε και μετά την κατάργηση της ΕΡΤ Α.Ε. με την ήδη προσβαλλόμενη πράξη ο νομοθέτης τροποποίησε το εν λόγω πρότυπο οργάνωσης. Με το νόμο 4173/2013 ιδρύθηκε το νομικό πρόσωπο με την επωνυμία «Νέα Ελληνική Ραδιοφωνία, Ίντερνετ και Τηλεόραση ΝΕΡΙΤ ΑΕ» πάλι ως νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (ανώνυμη εταιρεία), για την εκπλήρωση των σκοπών «της δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας» (άρθ. 2 παρ. 1). Με βάση τα προεκτεθέντα η κατάργηση του νομικού προσώπου της ΕΡΤ Α.Ε. χωρίς την ταυτόχρονη ίδρυση νέου αντίστοιχου φορέα, δυναμένου, ως εκ της νομικής του φύσεως, και του εξοπλισμού του να τη διαδεχθεί στα δικαιώματα και υποχρεώσεις της ως διαχειριστή δημόσιας υπηρεσίας, και να εκπέμψει πλήρες πρόγραμμα με βάση τις ως άνω συνταγματικές απαιτήσεις, έχει ως συνέπεια να αποστερηθεί το Κράτος και η ιδρυθείσα από αυτό ΕΡΤ Α.Ε., μόνη μέχρι σήμερα φορέας ασκήσεως της δημόσιας υπηρεσίας ραδιοτηλεόρασης υπό τη λειτουργική της έννοια, μεταξύ άλλων, της δυνατότητας πραγμάτωσης των ως άνω συνταγματικώς προβλεπομένων σκοπών. Τούτο όμως αντίκειται στο άρθρο 15 παρ. 2 του Συντάγματος, εφόσον, όπως εξετέθη, ο νομοθέτης δεν επιτρέπεται να καταργήσει το φορέα της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης και δη επ’ αόριστον. Ανεξάρτητα, δε, από τα προεκτεθέντα η υποχρέωση αυτή του νομοθέτη, συναπτόμενη και με την τήρηση της αρχής της συνεχούς λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας, καθίσταται ακόμη εντονότερη στην προκειμένη περίπτωση, λόγω του ότι οι ιδιωτικοί φορείς ραδιοτηλεόρασης λειτουργούν παρανόμως μέχρι σήμερα με την ανοχή της Πολιτείας (ΣτΕ 3578/2010 Ολομ.). Με τα δεδομένα αυτά η προσβαλλόμενη πράξη κατά το μέρος της που καταργεί την ΕΡΤ Α.Ε. και τις θυγατρικές αυτής και διακόπτει την παροχή της δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας προσκρούει, κατά την παρούσα γνώμη στο άρθρο 15 παρ. 2 του Συντάγματος και είναι για τον λόγο αυτό, βασίμως προβαλλόμενο, ακυρωτέα».
• Το σκεπτικό αρ. 22 της απόφασης ΣτΕ (Ολ.) 1906/2014, κατά το οποίο: «Επειδή, η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας δεν συνιστά δραστηριότητα αναπόσπαστη από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Τούτο ισχύει και προκειμένου περί των υπηρεσιών υδρεύσεως και αποχετεύσεως, τις οποίες δύναται να παρέχει μια δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό νομικό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ως ανώνυμη εταιρεία. Ο χαρακτήρας, όμως, της δημοσίας επιχειρήσεως αναιρείται στην περίπτωση της αποξενώσεως του Ελληνικού Δημοσίου από τον έλεγχο της ανωνύμου εταιρείας δια του μετοχικού κεφαλαίου, ήτοι της αποξενώσεώς του από εκείνο το ποσοστό των μετοχών (μεγαλύτερο του 50% σύμφωνα με τις διατάξεις της νομοθεσίας και το καταστατικό) που εξασφαλίζει τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα και τη δυνατότητα εκλογής, από τη Γενική Συνέλευση των μετόχων, της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου, το οποίο είναι το ανώτατο διοικητικό όργανο της εταιρείας που διαμορφώνει τη στρατηγική και πολιτική της ανάπτυξής της και διαχειρίζεται τα περιουσιακά στοιχεία της. Στην περίπτωση αυτή η δημόσια επιχείρηση ιδιωτικοποιείται όχι μόνον τύποις, δια της υπαγωγής της στις διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου που διέπουν τις ανώνυμες εταιρείες, αλλά και κατ’ ουσίαν, μετατρεπόμενη σε ιδιωτική επιχείρηση, διότι παρέχεται σε ιδιώτες επενδυτές η νομική δυνατότητα συγκεντρώσεως του ποσοστού του μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει τον ιδιοκτησιακό έλεγχο και την εκλογή της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου της εταιρείας. Η δε κατ’ ουσίαν μετατροπή της δημοσίας επιχειρήσεως σε ιδιωτική, που λειτουργεί με γνώμονα το κέρδος, καθιστά αβέβαιη τη συνέχεια της εκ μέρους της παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφελείας, και δη υψηλής ποιότητας, η οποία δεν εξασφαλίζεται πλήρως με την κρατική εποπτεία. Σύμφωνα με τα εκτεθέντα στις προηγούμενες σκέψεις, οι υπηρεσίες της ΕΥΔΑΠ Α.Ε. παρέχονται μονοπωλιακώς, σε μεγάλο πληθυσμό διαβιούντα υπό δυσμενείς οικιστικές συνθήκες στον περιορισμένο χώρο της Αττικής, από δίκτυα που είναι μοναδικά στην περιοχή και ανήκουν στα πάγια περιουσιακά στοιχεία της εταιρείας. Συνίστανται δε οι υπηρεσίες αυτές στην ύδρευση και στην αποχέτευση που είναι αναγκαίες για την υγιεινή διαβίωση και, ιδίως, στην παροχή του πόσιμου ύδατος, φυσικού αγαθού απαραίτητου για την επιβίωση που καθίσταται σπανιότερο συν τω χρόνω. Αβεβαιότητα ως προς τη συνέχεια της παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφελείας με αυτόν τον βαθμό αναγκαιότητας δεν συγχωρείται από το άρθρο 5 του Συντάγματος, ειδικότερα δε από τη διάταξη της παραγράφου 5 που προσετέθη με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής και κατοχυρώνει το δικαίωμα στην προστασία της υγείας, καθώς και από το άρθρο 21 παρ. 3 που ορίζει ότι το Κράτος μεριμνά για την υγεία των πολιτών. Συνεπώς, η αποξένωση του Ελληνικού Δημοσίου από την πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ Α.Ε., του οποίου η διατήρηση είναι αναγκαία –υπό το δεδομένο νομικό καθεστώς– για να μη μετατραπεί η δημόσια επιχείρηση σε ιδιωτική, συνιστά παράβαση των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος και για τον λόγο αυτό, που βασίμως προβάλλεται, πρέπει να γίνει εν μέρει δεκτή η κρινόμενη αίτηση και να ακυρωθεί η προσβαλλομένη απόφαση της ΔΕΑΑ κατά το μέρος της, με το οποίο μεταβιβάζονται στο ΤΑΙΠΕΔ και οι τελευταίες μετοχές της εταιρείας που έχει στην κυριότητά του το Ελληνικό Δημόσιο [36.245.240 μετοχές που αντιστοιχούν σε ποσοστό 34,033% του μετοχικού κεφαλαίου] αλυσιτελούς καθισταμένης της εξετάσεως των λοιπών προβαλλομένων λόγων. Κατά τη συγκλίνουσα γνώμη της Συμβούλου Ε. Νίκα, αβεβαιότητα για τη συνέχεια της παροχής των υπηρεσιών υδρεύσεως και αποχετεύσεως, κατά παράβαση των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, δεν συνεπάγεται η απώλεια της δυνατότητας του Ελληνικού Δημοσίου να εκλέγει τα όργανα διοικήσεως ΕΥΔΑΠ Α.Ε., αλλά η πλήρης αποξένωσή του από τα ιδιοκτησιακής φύσεως δικαιώματα επί των δικτύων υδρεύσεως και αποχετεύσεως και των συναφών έργων και εγκαταστάσεων. Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Δ. Σκαλτσούνης, Φ. Ντζίμας, Σ. Χρυσικοπούλου, Η. Τσακόπουλος, Β. Αραβαντινός και Κ. Κουσούλης, οι οποίοι υποστήριξαν την εξής γνώμη: Από τις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 2, 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος συνάγεται ότι το κράτος και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), υπό την επιφύλαξη των οριζομένων στο άρθρο 24 παρ. 2, 3, 4 και 5 του Συντάγματος για την πολεοδομική και οικιστική οργάνωση, οφείλουν να μεριμνούν, για τον συνεχή εφοδιασμό όσων κατοικούν ή διαμένουν στην Χώρα με επαρκή για τις προσωπικές και οικογενειακές τους ανάγκες ποσότητα πόσιμου ύδατος, το οποίο πληροί τους απαραίτητους όρους υγιεινής και διατίθεται σε προσιτή τιμή. Η υπό τους ανωτέρω όρους εκπλήρωση της αποστολής αυτής του κράτους και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, εφ’ όσον το Σύνταγμα δεν διακρίνει σχετικά, μπορεί να επιδιωχθεί είτε με υπηρεσίες που ανήκουν οργανικά στο κράτος και στους ΟΤΑ ή με νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, στα οποία μετέχουν το κράτος ή οι ΟΤΑ, ανεξάρτητα από το ποσοστό συμμετοχής τους, είτε με νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, στα οποία δεν μετέχουν το κράτος ή οι ΟΤΑ. Στις δύο τελευταίες περιπτώσεις εξακολουθούν να έχουν εφαρμογή οι συνταγματικές επιταγές για συνεχή, επαρκή, υπό όρους υγιεινής και σε προσιτή τιμή παροχή πόσιμου ύδατος· η τήρηση δε των επιταγών αυτών εξασφαλίζεται με την άσκηση κρατικής εποπτείας. Επομένως, η εν προκειμένω μεταβίβαση του κατεχομένου από το Δημόσιο ποσοστού μετοχών της ΕΥΔΑΠ, με την οποία επέρχεται ως συνέπεια η πλήρης ιδιωτικοποίηση της εν λόγω δημοσίας επιχειρήσεως, δεν προσκρούει στο Σύνταγμα, λαμβανομένου προσθέτως υπ’ όψη ότι α) οι σκοποί και η διάρκεια της εταιρείας ορίζονται κατά τρόπο δεσμευτικό από τις οικείες νομοθετικές διατάξεις (1 παρ. 7 ν. 1068/1980, 1 παρ. 2 και 4 ν. 2744/1999), και β) σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 8 ν. 2744/1999 απαγορεύεται η εκποίηση των δικτύων υδρεύσεως και αποχετεύσεως που ανήκουν στην ΕΥΔΑΠ, των συναφών έργων και εγκαταστάσεων, καθώς και η σύσταση εμπραγμάτων δικαιωμάτων σε αυτά».
β2) Υπό τ’ ανωτέρω συνταγματικά δεδομένα, η αρχή της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας παράγει έννομες συνέπειες:
• Για το Κράτος, το οποίο οφείλει να διασφαλίζει την συνεχή λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών του, είτε ευθέως είτε μέσω διοικητικής εποπτείας, όταν η δημόσια υπηρεσία έχει ανατεθεί σε χωριστό δημόσιο νομικό πρόσωπο ή έχει παραχωρηθεί ιδίως με σύμβαση. Αυτή όμως η υποχρέωση του Κράτους να διασφαλίζει τη συνέχεια της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας συνιστά, ταυτοχρόνως, θεσμική ratio για την αναγνώριση σε αυτό συγκεκριμένων εξουσιών, όπως είναι π.χ. η εξουσία και αρμοδιότητα για την θεσμοθέτηση και είσπραξη αντίστοιχων τελών.
• Για τον διοικούμενο, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ο οποίος από την μια πλευρά έχει δικαίωμα να διεκδικεί την συνεχή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, είτε ως χρήστης της δημόσιας υπηρεσίας είτε ακόμη και ως απλός τρίτος. Και, από την άλλη πλευρά, έχει και αυτός υποχρέωση διασφάλισης της συνεχούς λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας, όταν του έχει παραχωρηθεί δημόσια υπηρεσία, π.χ. κατά κανόνα με σύμβαση.
• Για τους εργαζόμενους στην δημόσια υπηρεσία, που οφείλουν να διασφαλίζουν, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, την συνεχή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, υποκείμενοι μάλιστα και σε συγκεκριμένους περιορισμούς ως προς την άσκηση των δικαιωμάτων τους. Όπως είναι π.χ. το δικαίωμα απεργίας, κατά τις διατάξεις του άρθρου 23 παρ. 2 του Συντάγματος.
• Ακόμη δε και για τους ελεύθερους επαγγελματίες –π.χ. στον τομέα των μεταφορών– που υποχρεούνται να συμβάλλουν στην συνεχή λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας, στην οποία ενδεχομένως μετέχουν, υποκείμενοι και αυτοί σε συγκεκριμένους περιορισμούς ως προς την άσκηση συναφών δικαιωμάτων τους. Όπως είναι π.χ. η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών, κατά τις διατάξεις του άρθρου 22 παρ. 4 του Συντάγματος.
β3) Δεύτερον, της ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας. Όπως είναι προφανές, η δεύτερη αυτή αρχή συμπληρώνει την πρώτη, δηλαδή την αρχή της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας, αφού δεν νοείται τέτοια συνεχής λειτουργία χωρίς τήρηση τουλάχιστον των στοιχειωδών απαιτήσεων της κατά το Σύνταγμα αρχή της Ισότητας. Η τήρηση της αρχής της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας επιβάλλει, πρωτίστως, την εξασφάλιση όλων εκείνων των θεσμικών και πρακτικών προϋποθέσεων, μέσω των οποίων η δια της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος –και, άρα, το αντίστοιχο «προϊόν» που «παράγεται» από την δημόσια υπηρεσία– ν’ αφορά επί ίσοις όροις όλους εκείνους που έρχονται, αμέσως ή εμμέσως, σ’ επαφή με την in concreto δημόσια υπηρεσία. Η σρχή της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσία βρίσκει, όπως είναι προφανές, συνταγματικό έρεισμα κυρίως στην γενική ρήτρα της Ισότητας κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 του Συντάγματος, η οποία εν προκειμένω επικουρείται και από την συγγενή γενική ρήτρα της αρχής της Αναλογικότητας, κατά τις διατάξεις του άρθρου 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Με την έννοια αυτή η αρχή της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσία πρέπει ν’ ανταποκρίνεται, μεταξύ άλλων, στις απαιτήσεις:
• Της αρχής της Ισότητας ενώπιον του νόμου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 1 του Συντάγματος.
• Της αρχής της Ισότητας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 2 του Συντάγματος. Ισότητας, που εκτείνεται από την ίση μεταχείριση καθενός ως την διασφάλιση της ισότητας των παρεχόμενων ευκαιριών, εν τέλει δε ως και την οργάνωση της πλήρους ισότητας στην αφετηρία, η οποία και ανταποκρίνεται περισσότερο στην γενική ρήτρα της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας, κατά τις διατάξεις του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος.
• Της αρχής της Ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Ισότητας, η οποία αντιστοιχεί στο περιεχόμενο της αναλογικής Δικαιοσύνης, με την έννοια ότι επιτάσσει ίση μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων αλλά και άνιση μεταχείριση ουσιωδώς ανόμοιων καταστάσεων.• Την αρχή της Ισότητας με την μορφή της τήρησης της αρχής της ουδετερότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας. Ουδετερότητας, η οποία με την σειρά της αποσκοπεί στο να διασφαλίσει και την τήρηση της αρχής της αμεροληψίας κατά την εκδήλωση των ενεργειών των αρμόδιων διοικητικών οργάνων έναντι όλων εκείνων που έρχονται, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, σ’ επαφή με την κάθε δημόσια υπηρεσία.
β4) Υπό τ’ ανωτέρω συνταγματικά δεδομένα η αρχή της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, με την προαναφερόμενη ολοκληρωμένη μορφή της, παράγει έννομες συνέπειες:
• Για το Κράτος, το οποίο οφείλει να διασφαλίζει τη λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών του με τρόπο που να ικανοποιούνται, κατά το δυνατόν, όλες οι προμνημονευόμενες πτυχές της κατά το Σύνταγμα γενικής ρήτρας της Ισότητας, ακόμη και όταν η δημόσια υπηρεσία έχει ανατεθεί σε χωριστό δημόσιο νομικό πρόσωπο ή σε τρίτο, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ιδίως με σύμβαση παραχώρησης της δημόσιας υπηρεσίας, με πρόσφορο μέσο την εποπτεία. Τούτο σημαίνει, σε γενικές τουλάχιστον γραμμές, ότι το Κράτος απαγορεύεται να προβαίνει σε αυθαίρετες διακρίσεις κατά την λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών του, συμπεριλαμβανομένων φυσικά των «ανάστροφων διακρίσεων» (reverse discrimination, discrimination à rebours). Περαιτέρω όμως κατ’ εφαρμογή της αρχής της Ισότητας, και σε ειδικές περιπτώσεις που προβλέπονται ρητώς από το Σύνταγμα -π.χ. άρθρο 21 παρ. 6 για τα άτομα με αναπηρίες, άρθρο 116 παρ. 2 για την ισότητα μεταξύ ανδρών και γυναικών– το Κράτος υποχρεούται να λαμβάνει ακόμη και θετικά μέτρα για την εξάλειψη των αντίστοιχων ανισοτήτων.
• Για τον διοικούμενο, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ο οποίος έχει δικαίωμα ν’ απαιτεί, είτε ως τρίτος είτε –και μάλιστα εδώ a fortiori– ως χρήστης την έναντί του τήρηση της αρχής της Ισότητας κατά την λειτουργία της in concreto δημόσιας υπηρεσίας. Αυτή η διάσταση της αρχής της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας εμφανίζεται, τόσο στο πλαίσιο της νομολογίας όσο και στο πλαίσιο της θεωρίας, με την μορφή της αρχής της καθολικότητας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας. Δηλαδή, κατά βάση και όπως επισημάνθηκε προηγουμένως, εκείνης της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας που επιτρέπει σε καθένα, φυσικά υπό όρους αναλογικής ισότητας, να γίνεται κοινωνός του «προϊόντος» το οποίο «παράγεται» από την δημόσια υπηρεσία. Υπ’ αυτή την έννοια, η οποία βρίσκει έρεισμα και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Δικαίου –βλ. π.χ. το 26ο Πρωτόκολλο της Συνθήκης της Λισσαβόνας και την έκθεση COM/2001/0598 της Επιτροπής της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο– η αρχή της καθολικότητας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται και ένα minimum υπηρεσιών, οριζόμενο εκάστοτε από τις ανάγκες των χρηστών, στο οποίο πρέπει να διασφαλίζεται η συνεχής πρόσβαση του οιουδήποτε χρήστη. Πέραν τούτων όμως ο ως άνω διοικούμενος έχει και αυτός υποχρέωση διασφάλισης της αρχής της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, όταν του έχει παραχωρηθεί δημόσια υπηρεσία, π.χ. κατά κανόνα με σύμβαση.
• Για τους εργαζόμενους στην δημόσια υπηρεσία, οι οποίοι οφείλουν, από την πλευρά τους, ν’ ασκούν τις αρμοδιότητές τους κατά τρόπο σύμφωνο με την εν γένει αρχή της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας. Πλην όμως η αρχή της Ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας παρέχει στους ως άνω εργαζομένους και δικαιώματα. Όπως είναι, ιδίως, τα δικαιώματα για την κατά τρόπο αξιοκρατικό και αμερόληπτο επιλογή του προσωπικού των δημόσιων υπηρεσιών αλλά και για την επίσης κατά τρόπο αξιοκρατικό και αμερόληπτο αντιμετώπιση τόσο της εξέλιξης της υπηρεσιακής τους σταδιοδρομίας, όσο και της πειθαρχικής μεταχείρισής τους.
γ) Τρίτον, της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας, καθ’ όλη την διάρκεια της λειτουργίας της. Όπως επίσης είναι προφανές, η τρίτη αυτή αρχή συμπληρώνει τις δύο άλλες, δηλαδή την αρχή της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας και την αρχή της Ισότητας κατά την λειτουργία της. Και τούτο διότι μόνον εφόσον προσαρμόζεται διαρκώς και καταλλήλως στο γενικότερο κοινωνικό και οικονομικό περιβάλλον, εντός του οποίου ενεργοποιείται, η δημόσια υπηρεσία μπορεί να λειτουργήσει κατά τρόπο που ικανοποιεί επαρκώς αφενός την συνέχειά της και, αφετέρου, την επί ίσοις όροις αντιμετώπιση όλων εκείνων, τους οποίους αφορά το περιεχόμενο της δραστηριότητάς της.
γ1) Η αρχή της προσαρμοστικότητας επιβάλλει την διαρκή προσαρμογή της δημόσιας υπηρεσίας στις μεταβολές της κοινωνικοοικονομικής πραγματικότητας, εντός της οποία συντελείται η εξυπηρέτηση του οικείου δημόσιου συμφέροντος. Έτσι ώστε η εξυπηρέτηση αυτή ν’ ανταποκρίνεται πάντοτε στις ανάγκες του διαρκώς προσαρμοζόμενου στο κοινωνικοοικονομικό περιβάλλον δημόσιου συμφέροντος. Επειδή όμως, όπως ήδη τονίσθηκε, η προσαρμοστικότητα μόνον ως συμπληρωματική διάσταση της συνεχούς και αδιάλειπτης λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας –και μάλιστα υπό όρους ισότητας– μπορεί να νοηθεί, είναι προφανές ότι οιαδήποτε επιχείρηση προσαρμογής της δημόσιας υπηρεσίας ουδόλως επιτρέπεται να θίγει την συνέχειά της. Άρα η ως άνω προσαρμογή είναι συνταγματικώς εφικτή μόνον όταν η δημόσια υπηρεσία τελεί εν λειτουργία. Επισημαίνεται, λοιπόν, ότι η ευθεία σύνδεση της αρχής της προσαρμοστικότητας με τις δύο άλλες αρχές, ήτοι τις αρχές της συνέχειας της λειτουργίας και της ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, της προσδίδει το ίδιο μ’ αυτές –και υπό μια μάλιστα έποψη έτι περαιτέρω ενισχυμένο– συνταγματικό έρεισμα.
γ2) Υπό το πρίσμα αυτής της θεσμικής και πρακτικής θεώρησής της, η αρχή της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας υπηρετεί, κατά προτεραιότητα, και την αρχή της ορθολογικής λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας. Η ουσία της τελευταίας συνίσταται στην επίτευξη του συνδυασμού των στόχων: Αφενός της αποτελεσματικής εξυπηρέτησης του οικείου δημόσιου συμφέροντος, με την έννοια της εξυπηρέτησής του κατά τρόπο που οδηγεί στην πραγμάτωση των επιλογών του βασικού του πυρήνα. Και, αφετέρου, της αποδοτικής εξυπηρέτησης του οικείου δημόσιου συμφέροντος, με την έννοια της εξυπηρέτησής του κατά τρόπο που επιτυγχάνεται:
• Η ποιοτική επάρκεια ως προς την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Δηλαδή η εγγύηση εκείνου του επιπέδου παροχής υπηρεσιών, το οποίο αντιστοιχεί στο στοιχειωδώς απαραίτητο, σύμφωνα με την αξία του Ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του, status του εν γένει Κοινωνικού Κράτους.
• Το βέλτιστο αποτέλεσμα με το μικρότερο, κατά το δυνατόν, οικονομικό κόστος. Ας σημειωθεί ότι η παράμετρος αυτή λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας αποκτά, στο πλαίσιο της σύγχρονης οικονομικής κρίσης, ιδιαίτερη σημασία λόγω των περικοπών δημόσιων δαπανών που συνεπάγεται η εφαρμογή πολιτικών επίτευξης των δημοσιονομικών στόχων σχετικά με το δημόσιο έλλειμμα και το δημόσιο χρέος.
γ3) Υπό τ’ ανωτέρω συνταγματικά δεδομένα η αρχή της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας παράγει έννομες συνέπειες:
• Για το Κράτος, το οποίο υποχρεούται να παρακολουθεί διαρκώς την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας και να λαμβάνει τ’ απαραίτητα, θεσμικά και πρακτικά, μέτρα ώστε να διασφαλίζεται η αναγκαία προσαρμογή της στα διαρκώς μεταβαλλόμενα κοινωνικά, οικονομικά και τεχνολογικά δεδομένα. Και στο πλαίσιο της αρχής της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας –όπως και στο πλαίσιο των δύο προαναφερόμενων αρχών της συνέχειας της λειτουργίας και της ισότητας κατά την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας– η ως άνω υποχρέωση του Κράτους διεκπεραιώνεται ακόμη και μέσω εποπτείας, όταν η δημόσια υπηρεσία έχει ανατεθεί σε χωριστό δημόσιο νομικό πρόσωπο ή σε ιδιώτη, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ιδίως με την μέθοδο της σύμβασης παραχώρησης. Μάλιστα, η έκταση της υποχρέωσης του Κράτους να τηρεί την αρχή της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας είναι τέτοια, ώστε ιδίως επί συμβάσεων παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας του παρέχεται από την έννομη τάξη, ως θεσμικό αντιστάθμισμα, η δυνατότητα –πάντοτε κατά τους ορισμούς των κείμενων κάθε φορά διατάξεων– είτε μονομερούς μεταβολής των κανονιστικών όρων της σύμβασης (βλ., π.χ., ΣτΕ 1919/1993, ΔΕφΑθ 5458/1986, 497/1987), είτε υιοθέτησης παρέμβασης που ισοδυναμεί με «ζημιογόνο πράξη της αρχής» (fait du prince) (βλ., π.χ., ΔΕφΑθ 2968/1987, 85/1988), είτε προσφυγής στην εφαρμογή της θεωρίας της απρόοπτης μεταβολής των συνθηκών εκτέλεσης της διοικητικής σύμβασης κατά γενική αρχή, η οποία συνάγεται από το γράμμα και το πνεύμα των διατάξεων του άρθρου 388 ΑΚ (βλ., π.χ., ΣτΕ 74, 566/1982, 1136/1999, 2708/2001, 1966/2004, ΔΕφΑθ 2968/1987, 85/1988).
• Για τον διοικούμενο, τρίτο ή χρήστη της δημόσιας υπηρεσίας, ο οποίος έχει δικαίωμα ν’ απαιτήσει την εκ μέρους του Κράτους εκπλήρωση της υποχρέωσης τήρησης της αρχής της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας. Και εδώ όμως ο διοικούμενος, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, στον οποίο έχει παραχωρηθεί –ιδίως με σύμβαση– μια δημόσια υπηρεσία υπέχει αντίστοιχη υποχρέωση τήρησης της αρχής της προσαρμοστικότητας της οικείας δημόσιας υπηρεσίας. Μια υποχρέωση που λαμβάνει κυρίως την μορφή ανοχής –φυσικά με τα δικαιώματα, τα οποία του αναγνωρίζει η Έννομη Τάξη– της κατάλληλης κρατικής εποπτείας, όπως αυτή εκδηλώνεται π.χ. μέσω των προαναφερόμενων μεθόδων της μονομερούς μεταβολής των κανονιστικών όρων της σύμβασης, της ζημιογόνου πράξης της αρχής και της εφαρμογής της θεωρίας της απρόοπτης μεταβολής των συνθηκών εκτέλεσης της σύμβασης.
• Για τους εργαζόμενους στην δημόσια υπηρεσία. Οι οποίοι οφείλουν –βεβαίως με την επιφύλαξη των δικαιωμάτων που τους αναγνωρίζουν, κατά περίπτωση, οι κείμενες κάθε φορά διατάξεις– ν’ ανέχονται όλες τις μεταβολές στην εν γένει υπηρεσιακή τους κατάσταση, όταν αυτές είναι επιβεβλημένες για να εφαρμοσθεί στην πράξη η αρχή της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας, κυρίως με την μορφή της διασφάλισης της ορθολογικής –άρα αποτελεσματικής και αποδοτικής κατά τα προαναφερόμενα– λειτουργία της. Μεταβολές, οι οποίες φθάνουν ως και στην διατάραξη του καθεστώτος της μονιμότητάς τους ή του καθεστώτος της σύμβασης ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου (βλ., π.χ., ΣτΕ 3354/2013).
Β. Οι κατά το Σύνταγμα κανόνες λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών στο πλαίσιο του κρατικού παρεμβατισμού.
Υπό τα δεδομένα που ήδη αναλύθηκαν, καθίσταται προφανές πως οι διατάξεις του Συντάγματος, οι οποίες οριοθετούν τις σχέσεις μεταξύ Φιλελευθερισμού και κρατικού παρεμβατισμού -κατά βάση ως σχέσεις κανόνα και εξαίρεσης- θέτουν φραγμούς προς δύο, prima faciae αντίθετες μεταξύ τους, κατευθύνσεις. Ήτοι, πρώτον, φραγμούς στον άκρατο παρεμβατισμό, ο οποίος θα μπορούσε να οδηγήσει στην ουσιαστική αποδυνάμωση της ιδιωτικής πρωτοβουλίας και της Οικονομίας της Αγοράς. Και, δεύτερον, φραγμούς στις μεθόδους του άκρατου «νεοφιλελευθερισμού» ο οποίος, μέσ’ από τα δόγματα της «αυτορρύθμισης» της Οικονομίας της Αγοράς και της συνακόλουθης περιθωριοποίησης της παρουσίας του Κράτους στο οικονομικό γίγνεσθαι, θα μπορούσε να οδηγήσει στην ολοκληρωτική διάλυση δημόσιων υπηρεσιών ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο και στην εκχώρησή τους, δίχως μάλιστα κρατική εποπτεία, στην ιδιωτική πρωτοβουλία. Κάπως έτσι λοιπόν οι διατάξεις του Συντάγματος, που οριοθετούν τις σχέσεις μεταξύ Φιλελευθερισμού και κρατικού παρεμβατισμού, οδηγούν και στην ακόλουθη, κεφαλαιώδους σημασίας για την κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του, διάκριση.
1. Οι «κοινές» οικονομικές δραστηριότητες του Κράτους.
Η ίδια η εξέλιξη της πολιτικής πρακτικής έχει καταδείξει ότι η ένταση και η έκταση του κρατικού παρεμβατισμού ποικίλλει ανάλογα με τις, ιδεολογικής κατά βάση υφής, επιλογές του σχήματος που κυβερνά κάθε φορά. Συχνά δε έχει παρατηρηθεί το φαινόμενο η κρατική παρέμβαση να εκτείνεται και πέραν των ορίων εκείνων, εντός των οποίων η παρεμβατική δράση είναι κατά το Σύνταγμα υποχρεωτική. Πρόκειται για την λεγόμενη «κοινή» οικονομική παρεμβατική δράση των κρατικών οργάνων. Με την έννοια ότι βασικό χαρακτηριστικό της είναι η πλήρης αποσύνδεσή της από την υποχρεωτική οργάνωση και λειτουργία δημόσιων υπηρεσιών, οι οποίες έχουν ως αποστολή την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου. Λόγω του χαρακτήρα της «κοινής» οικονομικής παρεμβατικής δράσης των κρατικών οργάνων:
α) Πρώτον, και ακριβώς επειδή δεν υφίσταται φραγμός συνταγματικής προέλευσης, ο κοινός νομοθέτης μπορεί ελευθέρως, προσφεύγοντας στις μεθόδους της «απορρύθμισης» –ήτοι της κατάργησης των δομών μιας δημόσιας υπηρεσίας και των δημόσιου δικαίου κανόνων λειτουργίας της- να την αποσυνδέσει πλήρως από τις αρμοδιότητες των κρατικών οργάνων. Και, επέκεινα, να την εκχωρήσει σε φορέα της ιδιωτικής πρωτοβουλίας υπό το καθεστώς εφαρμογής των κανόνων του ιδιωτικού δικαίου.
β) Δεύτερον, και e contrario, οι ρυθμίσεις του Συντάγματος που διαγράφουν και τ’ ακραία όρια του κρατικού παρεμβατισμού δεν επιτρέπουν στον κοινό νομοθέτη να επεκτείνει την δράση αυτή, σε σημείο ώστε μέσω μιας διευρυμένης κρατικής παρέμβασης να θίγει τον συνταγματικώς προσδιορισμένο «ζωτικό χώρο» της ιδιωτικής πρωτοβουλίας.
2. Οι «ζωτικής» σημασίας οικονομικές δραστηριότητες του κράτους.
Πρόκειται, όπως τονίσθηκε προηγουμένως, για τις δραστηριότητες εκείνες οι οποίες, κατά τις συνταγματικές επιταγές, προσλαμβάνουν δημόσιο χαρακτήρα ή χαρακτήρα εξυπηρέτησης βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου. Και ο χαρακτήρας αυτός προσδιορίζει τόσο την υποχρέωση του Νομοθέτη και της Εκτελεστικής Εξουσίας να οργανώνουν, εν πάση περιπτώσει, το καθεστώς ανάπτυξής τους υπό την μορφή δημόσιας υπηρεσίας. Όσο και τα όρια της διακριτικής ευχέρειάς τους να συνδυάζουν την οργάνωση και την λειτουργία αυτών των δημόσιων υπηρεσιών με την μερική προσφυγή στην χρησιμοποίηση και κανόνων του ιδιωτικού δικαίου. Ειδικότερα:
α) Κατά πρώτο λόγο, και όπως ήδη επισημάνθηκε συνοπτικώς, οι ανωτέρω δραστηριότητες δεν είναι συνταγματικώς ανεκτό να τεθούν σε καθεστώς πλήρους «απορρύθμισης», ήτοι συνολικής μετάθεσής τους στο πεδίο της αμιγώς ιδιωτικής πρωτοβουλίας.
α1) Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο δεν είναι δυνατό, στις περιπτώσεις δημόσιων υπηρεσιών οι οποίες έχουν ως πυρήνα τέτοιες δραστηριότητες, να τεθεί ζήτημα πλήρους «αποκρατικοποίησης». Δηλαδή αφαίρεσης των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων των κρατικών οργάνων, οι οποίες προσδιορίζονται με βάση την αρχή της νομιμότητας, και ανάθεσής τους σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα του αμιγώς ιδιωτικού τομέα, που δρουν κατ’ εφαρμογή των κανόνων του ιδιωτικού δικαίου. Και στο σημείο αυτό είναι χρήσιμο να γίνει η αντιδιαστολή μεταξύ «αποκρατικοποίησης» και «ιδιωτικοποίησης» στο πεδίο του δημόσιου τομέα. Διότι αντίθετα προς την «αποκρατικοποίηση», η «ιδιωτικοποίηση» δεν σημαίνει, κατ’ ουδένα τρόπο, «απορρύθμιση» και συνακόλουθη έξοδο της οικείας δραστηριότητας από το πεδίο των αρμοδιοτήτων των οργάνων του δημόσιου τομέα. Αλλ’ απλώς χρησιμοποίηση, εκ μέρους των οργάνων αυτών κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και στο μέτρο που τούτο δεν αντιτίθεται προς τις σχετικές συνταγματικές ρυθμίσεις, και κανόνων του ιδιωτικού δικαίου, οι οποίοι προσιδιάζουν στην οργάνωση και λειτουργία της αντίστοιχης δημόσιας υπηρεσίας.
α2) Τις κατά τ’ ανωτέρω θέσεις τεκμηριώνει νομολογιακώς η απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 1906/2014, το σκεπτικό της οποίας –καίτοι με ορισμένες αοριστίες, ως προς την ακριβή διάκριση μεταξύ ιδιωτικοποίησης και αποκρατικοποίησης– δέχεται, μεταξύ άλλων, και τα εξής: «22. Επειδή, η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας δεν συνιστά δραστηριότητα αναπόσπαστη από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Τούτο ισχύει και προκειμένου περί των υπηρεσιών υδρεύσεως και αποχετεύσεως, τις οποίας δύναται να παρέχει μια δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό νομικό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ως ανώνυμη εταιρεία. Ο χαρακτήρας, όμως, της δημοσίας επιχειρήσεως αναιρείται στην περίπτωση της αποξενώσεως του Ελληνικού Δημοσίου από τον έλεγχο της ανωνύμου εταιρείας δια του μετοχικού κεφαλαίου, ήτοι της αποξενώσεώς του από εκείνο το ποσοστό των μετοχών (μεγαλύτερο του 50% σύμφωνα με τις διατάξεις της νομοθεσίας και το καταστατικό) που εξασφαλίζει τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα και τη δυνατότητα εκλογής, από τη Γενική Συνέλευση των μετόχων, της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου, το οποίο είναι το ανώτατο διοικητικό όργανο της εταιρείας που διαμορφώνει τη στρατηγική και πολιτική της ανάπτυξής της και διαχειρίζεται τα περιουσιακά στοιχεία της. Στην περίπτωση αυτή η δημόσια επιχείρηση ιδιωτικοποιείται όχι μόνον τύποις, δια της υπαγωγής της στις διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου που διέπουν τις ανώνυμες εταιρίες, αλλά και κατ’ ουσίαν, μετατρεπόμενη σε ιδιωτική επιχείρηση, διότι παρέχεται σε ιδιώτες επενδυτές η νομική δυνατότητα συγκεντρώσεως του ποσοστού του μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει τον ιδιοκτησιακό έλεγχο και την εκλογή της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου της εταιρείας. Η δε κατ’ ουσίαν μετατροπή της δημοσίας επιχειρήσεως σε ιδιωτική, που λειτουργεί με γνώμονα το κέρδος, καθιστά αβέβαιη τη συνέχεια της εκ μέρους της παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφελείας, και δη υψηλής ποιότητας, η οποία δεν εξασφαλίζεται πλήρως με την κρατική εποπτεία».
α3) Περαιτέρω, και ερμηνεύοντας τις προμνημονευόμενες διατάξεις του Συντάγματος οι οποίες καθορίζουν το πεδίο του κοινωνικοοικονομικού γίγνεσθαι, εντός του οποίου η παρουσία του Κράτους μέσω της λειτουργίας κατάλληλων δημόσιων υπηρεσιών είναι υποχρεωτική, η νομολογία (βλ., εντελώς ενδεικτικά, την άκρως αντιπροσωπευτική απόφαση ΣτΕ 1511/2002 καθώς και τις συναφείς αποφάσεις ΣτΕ (Ολ.) 1934/1998, 895/2008) έχει συναγάγει και το ακόλουθο συμπέρασμα:
Οι κρατικές εκείνες δραστηριότητες, οι οποίες συνδέονται αρρήκτως με τον ίδιο τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως έκφραση Κυριαρχίας –όπως είναι π.χ. οι δραστηριότητες που αφορούν την Εθνική Άμυνα, την Δημόσια Τάξη, το Σωφρονιστικό Σύστημα, την επιβολή και είσπραξη των φόρων– δεν είναι συνταγματικώς ανεκτό ν’ «απορρυθμισθούν», ήτοι ν’ «αποκρατικοποιηθούν» με την προαναφερόμενη έννοια. Πρέπει να διεκπεραιώνονται πάντοτε από όργανα του Κράτους, με την αρμοδιότητά τους να διέπεται πλήρως από την Αρχή της Νομιμότητας. Ακόμη δε και όταν, για λόγους που αφορούν την ομαλή και αποτελεσματική λειτουργία της αντίστοιχης δημόσιας υπηρεσίας, χρησιμοποιούνται επιβοηθητικώς υπηρεσίες τρίτων, ιδιωτικών φυσικών ή νομικών προσώπων, η παρέμβαση των τελευταίων πρέπει πάντοτε να τελεί υπό τον εποπτικό έλεγχο αρμόδιου κρατικού οργάνου. Οι διαπιστώσεις αυτές βρίσκουν πλέον ασφαλές νομολογιακό έρεισμα σ’ εντελώς πρόσφατες αποφάσεις π.χ. του Συμβουλίου της Επικρατείας. Οι οποίες ναι μεν δεν δίδουν ολοκληρωμένο ορισμό του πυρήνα της κρατικής εξουσίας, πλην όμως με αφορμή συγκεκριμένες κρατικές δραστηριότητες, που εντάσσονται στον πυρήνα αυτόν, προσδιορίζουν τα γενικά χαρακτηριστικά του κανόνα της, κατ’ αρχήν τουλάχιστον, μη επιτρεπτής έστω και ιδιωτικοποίησής τους. Έτσι π.χ. το Συμβούλιο της Επικρατείας, στην κατά τ’ ανωτέρω απόφασή του αρ. 1906/2014 δέχθηκε, αναφορικά με το ποια είναι η φύση δραστηριοτήτων που δεν υπάγονται στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, πως: «22. Επειδή, η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας δεν συνιστά δραστηριότητα αναπόσπαστη από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Τούτο ισχύει και προκειμένου περί των υπηρεσιών υδρεύσεως και αποχετεύσεως, τις οποίας δύναται να παρέχει μια δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό νομικό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ως ανώνυμη εταιρεία». Ακόμη περισσότερο αντιπροσωπευτική –αλλά και αναλυτική- είναι η απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 2195/2014 ως προς το μισθολόγιο των ενστόλων, στο σκεπτικό αρ. 9 της οποίας γίνεται δεκτό, αυτή τη φορά αναφορικά με το ποια είναι η φύση δραστηριοτήτων που υπάγονται στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, ότι: «9. Επειδή, από τις ανωτέρω μνημονευόμενες διατάξεις συνάγεται ότι η αποστολή των ενόπλων δυνάμεων, όπως εξειδικεύεται από τους εκτελεστικούς του άρθρου 45 του Συντάγματος νόμους, συνίσταται στη διασφάλιση της εθνικής άμυνας, έννοια στην οποία περιλαμβάνεται η διαφύλαξη της εθνικής ανεξαρτησίας, η προάσπιση της εδαφικής ακεραιότητας της χώρας, η προστασία των Eλλήνων πολιτών έναντι εξωτερικών επιθέσεων και απειλών και η εν γένει υποστήριξη των εθνικών συμφερόντων, σκοπών, δηλαδή, που, ως εκ της φύσεώς τους, συνάπτονται άμεσα με την ίδια την κρατική υπόσταση. Έμμεση αναγνώριση της αποστολής αυτής αποτελεί, εξάλλου, και η εκ του Συντάγματος ανάθεση της αρχηγίας των ενόπλων δυνάμεων στον πρόεδρο της Δημοκρατίας, ο οποίος απονέμει τους βαθμούς στα στελέχη τους. Αντίστοιχης σπουδαιότητας είναι και η κύρια αποστολή των ενόπλων σωμάτων ασφαλείας (της Ελληνικής Αστυνομίας και του Λιμενικού Σώματος-Ελληνικής Ακτοφυλακής), η οποία συνίσταται στην τήρηση της δημόσιας τάξης και της κρατικής ασφάλειας και, εφόσον παραστεί ανάγκη, στην εξασφάλιση της εθνικής άμυνας σε συνεργασία με τις ένοπλες δυνάμεις της χώρας (πρβλ. ΣτΕ 2649-2654/1987 Ολ. και ΣτΕ 4125-4139/1999, 3604/1998, 1132/1988 κ. ά.). Η εθνική άμυνα, η δημόσια τάξη και η κρατική ασφάλεια, ειδικότερες εκφάνσεις των οποίων αποτελεί η πρόληψη και η καταστολή του εγκλήματος, ως κατεξοχήν δημόσιες εξουσίας και εκφράσεις κυριαρχίας, αποτελούν αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Για το λόγο αυτό, η άσκηση των επιμέρους αρμοδιοτήτων που συγκροτούν την αποστολή των σωμάτων αυτών, μη δυνάμενη κατ’ αρχήν, να παραχωρηθεί σε ιδιώτες ασκείται, μέσω των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας, μόνον από το κράτος (πρβλ. ΣτΕ 1934/1998 Ολ. και ΣτΕ 1879/2012, 3946/2002)».
Κατά τούτο λοιπόν προκαλούν ιδιαίτερο συνταγματικό προβληματισμό ρυθμίσεις, στο πλαίσιο της σύγχρονης οικονομικής πολιτικής, οι οποίες βαίνουν προς την αντίθετη κατεύθυνση. Όπως π.χ. είναι οι διατάξεις του άρθρου 18 παρ. 8-9 του ν. 4002/2011, οι οποίες επέτρεψαν την ανάθεση ελεγκτικών φορολογικών αρμοδιοτήτων σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, που ασκούν το δικηγορικό λειτούργημα ή παρέχουν ελεγκτικές υπηρεσίες στον ιδιωτικό τομέα. Ή ακόμη και οι διατάξεις του άρθρου 53 του ν. 4021/2011 -μολονότι σε μικρότερο βαθμό, αφού η ΔΕΗ είναι νομικό πρόσωπο του ευρύτερου δημόσιου τομέα- οι οποίες είχαν αναθέσει την είσπραξη του ΕΕΤΗΔΕ, ήτοι φόρου και όχι τέλους, στην ΔΕΗ. Και μάλιστα με ποινή, σε περίπτωση μη καταβολής του φόρου, την διακοπή του ηλεκτρικού ρεύματος (βλ. π.χ. την ad hoc απόφαση ΣτΕ 1972/2012)
β) Πέραν τούτου, οι προαναφερόμενες συνταγματικές ρυθμίσεις ως προς την ουσία και την έκταση του κρατικού παρεμβατισμού θεσμοθετούν και τον τρόπο με τον οποίο το Κράτος, ιδίως δια της Νομοθετικής Εξουσίας, μπορεί να οργανώνει τις δημόσιες υπηρεσίες που αντιστοιχούν σε οικονομική δραστηριότητα «ζωτικής σημασίας», επιλέγοντας είτε αμιγώς τους κανόνες δημόσιου δικαίου είτε και κανόνες ιδιωτικού δικαίου, στο πλαίσιο της συνταγματικώς επιτρεπτής τακτικής των «ιδιωτικοποιήσεων».
β1) Οι δημόσιες αυτές υπηρεσίες είναι, κατά περίπτωση, δυνατό να οργανώνονται και να λειτουργούν:
Είτε με την μέθοδο της απ’ ευθείας διαχείρισης απ’ αυτό τούτο το Κράτος. Δηλαδή ως δημόσιες υπηρεσίες χωρίς ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα, αλλά ως οργανωτικές δομές ενταγμένες στο Δημόσιο ή στις αποκεντρωμένες μονάδες του, ακόμη και με την μορφή ανεξάρτητης δημόσιας υπηρεσίας (π.χ. Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας).
Είτε με την μέθοδο της ίδρυσης χωριστού νομικού προσώπου, δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου, το οποίο έτσι εντάσσεται στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Επισημαίνεται ότι σε αυτή την περίπτωση: Το Κράτος ασκεί πάντοτε εποπτεία επί του νομικού προσώπου που διαχειρίζεται την οικεία δημόσια υπηρεσία. Και όταν αυξομειώνονται τα όρια του ευρύτερου δημόσιου τομέα, ο νομοθέτης δεσμεύεται να εντάσσει πάντοτε τα νομικά αυτά πρόσωπα εντός των ως άνω ορίων, με δεδομένο ότι δεν είναι συνταγματικώς επιτρεπτή η μέσω «απορρύθμισης» πλήρης αποκρατικοποίησή τους.
Είτε με την μέθοδο της εκχώρησης της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας σε ιδιώτη, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, μέσω διοικητικής σύμβασης παραχώρησης. Επειδή δε η σύμβαση αυτή σχετίζεται ευθέως, όπως είναι αυτονόητο, με την διαχείριση –άρα την όλη λειτουργία– μιας δημόσιας υπηρεσίας με συνταγματικό κατά βάθος υπόβαθρο, παγίως η νομολογία (βλ. π.χ. ΣτΕ 2931/1994, 1547/1995, 3486/1996, ΑΠ 1333/1987, (Ολ.) 7/2001) συνάγει, μεταξύ άλλων, και τις ακόλουθες συνέπειες, που συνδέονται αρρήκτως με την φύση των εν γένει διοικητικών συμβάσεων: Η σύμβαση παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας έχει όχι μόνο συμβατικό αλλά και κανονιστικό περιεχόμενο. Δηλαδή διέπεται κατά την εκτέλεσή της όχι μόνον από τις συμβατικώς συμπεφωνημένες ρήτρες. Αλλά και από τις διατάξεις εκείνες κανονιστικού περιεχομένου, οι οποίες είναι οιονεί εξωγενείς σε σχέση με τα συμβατικώς συμφωνηθέντα. Και οι οποίες, κατά την εκάστοτε ισχύουσα νομοθεσία, ρυθμίζουν την οργάνωση και λειτουργία των κάθε είδους αντίστοιχων δημόσιων υπηρεσιών, ανεξάρτητα από την μέθοδο διαχείρισής τους. Αυτό το, κανονιστικού περιεχομένου, τμήμα της διοικητικής σύμβασης παρέχει στο αντισυμβαλλόμενο αλλά και εποπτεύον κρατικό όργανο την αρμοδιότητα να παρεμβαίνει μονομερώς στον συμβατικό δεσμό, όταν και εφόσον βεβαίως οι οικείες γενικές –και ειδικές, εφόσον η σύμβαση παραχώρησης της δημόσιας υπηρεσίας έχει κυρωθεί νομοθετικώς– εξουσιοδοτικές διατάξεις του εκχωρούν την αρμοδιότητα ειδικότερης ρύθμισης της οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας που έχει παραχωρηθεί.
β2) Το περιεχόμενο των αρχών αυτών, σχετικά με την οργάνωση και λειτουργία δημόσιων υπηρεσιών ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο και την επ’ αυτών εποπτεία, έχει προκαθορίσει με σαφήνεια η νομολογία ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας. Συγκεκριμένα:
Με βάση π.χ. τις αποφάσεις του 866, 1512 και 2166/2002, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκανε, μεταξύ άλλων, δεκτό ως προς τις μεθόδους οργάνωσης τέτοιων δημόσιων υπηρεσιών ότι: «Επειδή από τα άρθρα 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι στην περίπτωση δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που […] δεν ασκούν αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, ως έκφραση κυριαρχίας (βλ. ΣτΕ (Ολ.) 1934/1998), παρέχεται ευχέρεια στον νομοθέτη και την βάσει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, μετά από εκτίμηση ως προς τον προσφορότερο τρόπο οργανώσεως και λειτουργίας τους για την, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, καλύτερη εξυπηρέτηση του επιδιωκομένου υπ’ αυτών σκοπού κοινής ωφελείας, να επιλέγει την νομική μορφή του νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, εφόσον κρίνεται ως η πλέον κατάλληλη προς τούτο. Η ευχέρεια δε αυτή του νομοθέτη ή της κανονιστικώς δρώσης Διοικήσεως ασκείται, κατά περίπτωση, είτε με την ίδρυση δημοσίας επιχειρήσεως ή οργανισμού με την μορφή νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου είτε με την μετατροπή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (βλ. ΣτΕ (Ολ.) 3818/1997, 1999/2000)».
Με βάση την προηγουμένως αναφερόμενη απόφασή του αρ. 1906/2014, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκανε δεκτό –σκεπτικό αρ. 22– και πάλι ως προς τις μεθόδους οργάνωσης τέτοιων δημόσιων υπηρεσιών, σε σχέση με την «ΕΥΔΑΠ Α.Ε.», ότι : «Ο χαρακτήρας, όμως, της δημοσίας επιχειρήσεως αναιρείται στην περίπτωση της αποξενώσεως του Ελληνικού Δημοσίου από τον έλεγχο της ανωνύμου εταιρείας δια του μετοχικού κεφαλαίου, ήτοι της αποξενώσεώς του από εκείνο το ποσοστό των μετοχών (μεγαλύτερο του 50% σύμφωνα με τις διατάξεις της νομοθεσίας και το καταστατικό) που εξασφαλίζει τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα και τη δυνατότητα εκλογής, από τη Γενική Συνέλευση των μετόχων, της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου, το οποίο είναι το ανώτατο διοικητικό όργανο της εταιρείας που διαμορφώνει τη στρατηγική και πολιτική της ανάπτυξής της και διαχειρίζεται τα περιουσιακά στοιχεία της. Στην περίπτωση αυτή η δημόσια επιχείρηση ιδιωτικοποιείται όχι μόνον τύποις, δια της υπαγωγής της στις διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου που διέπουν τις ανώνυμες εταιρείες, αλλά και κατ’ ουσίαν, μετατρεπόμενη σε ιδιωτική επιχείρηση, διότι παρέχεται σε ιδιώτες επενδυτές η νομική δυνατότητα συγκεντρώσεως του ποσοστού του μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει τον ιδιοκτησιακό έλεγχο και την εκλογή της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου της εταιρείας».
Και στο Πρακτικό Επεξεργασίας 158/1992 –με παράλληλη αναφορά στις αποφάσεις του 32-34, 38, 242/1998 και 355/2006– το Συμβούλιο Επικρατείας διατύπωσε την γνώμη, σχετικά με την εποπτεία επί των προαναφερόμενων δημόσιων υπηρεσιών, ότι: «Ως εκ τούτου, οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας, ασχέτως του νομικού των ενδύματος, τελούν πάντοτε υπό την εξάρτηση και εποπτεία του κράτους, από την οποία δεν δύναται να εξέλθουν. Από τις συνταγματικές, όπως αυτές, διατάξεις, ιδίως δε από εκείνη της παρ. 3 του άρθρ. 106, συνάγεται ότι ο νομοθέτης δεν δεσμεύεται με τον ίδιο τρόπο καθ’ όσον αφορά τη νομική μορφή των εν λόγω δημοσίων επιχειρήσεων, οι οποίες, επομένως, επιτρέπεται να λειτουργούν είτε κατά τους κανόνες του δημοσίου δικαίου, είτε κατά τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, ανήκουσες στην τελευταία αυτή περίπτωση είτε αποκλειστικώς στο Κράτος, είτε εν μέρει σε αυτό, είτε, τέλος, σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου εξυπηρετούντα τον δημόσιο σκοπό με τη μέθοδο της παραχωρήσεως. Λόγω όμως του κατά τα ανωτέρω δημοσίου σκοπού τους, οι επιχειρήσεις αυτές θα πρέπει πάντοτε να λειτουργούν υπό τη νομική εγγύηση και εποπτεία του Κράτους, ούτως ώστε να παρέχουν συνεχώς προς το κοινωνικό σύνολο καλής ποιότητας αγαθά και υπηρεσίες».
β3) Τέλος, πρέπει να τονισθεί ότι η κρατική εποπτεία επί των κάθε είδους νομικών προσώπων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, τα οποία έχουν την ευθύνη λειτουργίας δημόσιων υπηρεσιών ιδιαίτερης κοινωνικής και οικονομικής σημασίας με την έννοια που προεκτέθηκε, είναι ευρύτατη. Με άλλες λέξεις ο Νομοθέτης, κατά την διαμόρφωση της εποπτείας αυτής, δεν υπόκειται σε ουσιώδεις περιορισμούς. Μπορεί λοιπόν να καθιερώσει από την μια πλευρά εποπτεία, που οδηγεί τόσο σε προληπτικό όσο και κατασταλτικό έλεγχο. Και, από την άλλη πλευρά, εποπτεία που μπορεί να οδηγεί όχι μόνο σ’ έλεγχο νομιμότητας αλλ’ ακόμη και σ’ έλεγχο σκοπιμότητας. Και τούτο διότι μόνον όπου το Σύνταγμα προβλέπει ρητώς περιορισμούς ως προς την έκταση της εποπτείας επί των νομικών προσώπων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, η αρμοδιότητα του Νομοθέτη κατά την θέσπιση αντίστοιχων ρυθμίσεων κανονιστικού περιεχομένου περιορίζεται αναλόγως. Τούτο συμβαίνει π.χ. στο πεδίο της εποπτείας επί των ΑΕΙ, κατ’ άρθρο 16 παρ. 5 του Συντάγματος και των ΟΤΑ, κατ’ άρθρο 102 παρ. 4 του Συντάγματος, δοθέντος ότι οι διατάξεις αυτές οργανώνουν καθεστώς πλήρους αυτοδιοίκησης των ως άνω νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου.
Επίλογος
Δύσκολα λοιπόν μπορεί ν’ αμφισβητηθεί ότι είναι οι ίδιες οι διατάξεις του Συντάγματος, οι οποίες καθορίζουν και το γενικότερο πνεύμα που διατρέχει το σύνολο των κανονιστικών του ρυθμίσεων ως προς τον επιδιωκόμενο τελικό σκοπό. Υπ’ αυτή και μόνο την έννοια μπορεί να γίνει βεβαίως λόγος και για την κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του Συντάγματος, διατυπωμένη μέσ’ από θεσμικούς διαύλους.
Α. Μια τέτοια «ιδεολογία» συνίσταται, κατ’ ουσία, στην θεσμική κατοχύρωση του ριζοσπαστικού Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο.
1. Δηλαδή του γενικού κανόνα της μη ανάμειξης του Κράτους στο οικονομικό πεδίο, το οποίο ανήκει κατ’ αρχήν στην ιδιωτική πρωτοβουλία και επιτρέπει την εντός αυτού ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας δια της συμμετοχής ιδίως στην κοινωνική και οικονομική ζωή.
2. Αλλά και της εξαίρεσης του οριοθετημένου κρατικού παρεμβατισμού, κυρίως προς την κατεύθυνση της διόρθωσης των στρεβλώσεων της Οικονομίας της Αγοράς, οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε υπονόμευση του Κοινωνικού Κράτους και, εντέλει, της κοινωνικής συνοχής.
Β. Η θεσμική οριοθέτηση των αμοιβαίων σχέσεων μεταξύ Φιλελευθερισμού και παρεμβατισμού και, συνακόλουθα, η συνταγματική κατοχύρωση της «ιδεολογίας» του ριζοσπαστικού Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο προκύπτει από συγκεκριμένες διατάξεις του Συντάγματος. Όπως είναι:
1. Οι γενικές ρήτρες του Συντάγματος, οι οποίες διαμορφώνουν τον όλο Ανθρωποκεντρικό χαρακτήρα του.
2. Οι διατάξεις του εκείνες, οι οποίες θέτουν τους κανόνες άσκησης των συνταγματικώς κατοχυρωμένων δικαιωμάτων. Με «κορωνίδα» τους κανόνες άσκησης των κοινωνικών δικαιωμάτων, οι οποίοι αποτελούν τη θεσμική βάση αυτού τούτου του Κοινωνικού Κράτους. Και οι οποίοι δεν εξαντλούνται στην απλή περιγραφή των όρων και προϋποθέσεων ακώλυτης άσκησης των συνταγματικώς κατοχυρωμένων δικαιωμάτων. Αλλά, επιπροσθέτως, προβλέπουν και τους περιορισμούς, στους οποίους υπόκεινται τα δικαιώματα προκειμένου ν’ αποφευχθεί η μέσω της σύγκρουσης, κατά την άσκησή τους, αλληλοαναίρεσή τους.
3. Και οι διατάξεις του εκείνες, οι οποίες ορίζουν πότε και υπό ποίους όρους επιτρέπεται -ή και επιβάλλεται- ο κρατικός παρεμβατισμός στο κοινωνικό γίγνεσθαι, πάντοτε προκειμένου να θωρακισθεί το Κοινωνικό Κράτος Δικαίου και η ομαλή λειτουργία κρίσιμων για το κοινωνικό σύνολο δημόσιων υπηρεσιών.
Γ. Ο «ιδεολογικός» προσανατολισμός του Συντάγματος έχει άμεσες και ευκρινείς επιπτώσεις στην οργάνωση του κατά τις συνταγματικές επιταγές διαμορφωμένου Κράτους Δικαίου. Και τούτο διότι ένας τέτοιος προσανατολισμός επηρεάζει ενεργώς, εκ των πραγμάτων, τόσο το περιεχόμενο των κανόνων δικαίου που διαγράφουν το πλαίσιο των αρμοδιοτήτων των κρατικών οργάνων, ιδίως δε των οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας. Όσο και το περιεχόμενο των κανόνων δικαίου που οργανώνουν τους κυρωτικούς μηχανισμούς, από τη λειτουργία των οποίων εξαρτάται η άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών σύμφωνα με την, lato sensu, Αρχή της Νομιμότητας.
*Το κείμενο του τέως Προέδρου της Δημοκρατίας και Επίτιμου Καθηγητή της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών κ. Προκοπίου Παυλοπούλου, είναι από τα σημεία παράδοσής του, στις 27 Απριλίου 2021, στο πλαίσιο του μαθήματος «Εφαρμογές Δημόσιου Δικαίου», προς τους φοιτητές της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ, με θέμα: «Η Κοινωνικοοικονομική “Ιδεολογία” του Συντάγματος. Οι παραδοσιακές συνιστώσες και οι σύγχρονες “φυγόκεντρες” οικονομικές τάσεις»