Το Ευρωπαϊκό Οικοδόμημα δημιουργήθηκε από τους ιδρυτές του, μετά τις εφιαλτικές εμπειρίες του Β΄ Παγκόσμιου Πολέμου, για να φθάσει ως την τελική του ολοκλήρωση, δηλαδή την πλήρη ενοποίησή του με την μορφή ομοσπονδιακής διακυβέρνησης υπό θεσμικούς όρους Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας. Η ως άνω διαπίστωση οδηγεί στο, νομοτελειακό, συμπέρασμα ότι αν η Ευρωπαϊκή Ενοποίηση δεν επιτευχθεί, η συνακόλουθη στασιμότητα οδηγεί, επίσης νομοτελειακώς, στον κίνδυνο διάλυσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αρχής γενομένης από τον σκληρό πυρήνα της, την Ευρωζώνη.
Και τούτο διότι η επιβίωση και η εν γένει προοπτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης εξαρτώνται όχι μόνον από την οικονομική και τη νομισματική πρόοδο, αλλά πρωτίστως από την αντοχή των θεσμών του Ευρωπαϊκού Οικοδομήματος οι οποίοι, από την φύση τους, είναι οι μόνοι που μπορούν να εγγυηθούν πέρα από την σταθερότητα και την ίδια την Ευρωπαϊκή Ενοποίηση, τόσον ως στόχο όσο και ως διαδικασία.
Εξ αυτού συνάγεται ότι προκειμένου να καταστεί εφικτή η Ευρωπαϊκή Ενοποίηση –άρα και η συνακόλουθη, εκ φύσεως, νομισματική και οικονομική ενοποίηση- πρέπει να παραμείνουν όρθιες οι θεμελιώδεις θεσμικές αντηρίδες, πάνω στις οποίες οικοδομήθηκε μετά τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο η προοπτική δημιουργίας μιας ενωμένης Ευρώπης υπό όρους –όπως ήδη σημειώθηκε- Ομοσπονδίας και Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας.
Ι. Το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου θεμέλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της προοπτικής ενοποίησής της.
Τις προαναφερόμενες θεσμικές αντηρίδες καθορίζει, expressisverbis, το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο, με κανονιστική κοιτίδα την Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣυνθΕΕ). Η Συνθήκη αυτή ορίζει ότι πυλώνας της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι αφενός το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου και, αφετέρου και συνακόλουθα, η Αντιπροσωπευτική Δημοκρατία. Οι επιμέρους διατάξεις είναι άκρως εύγλωττες:
Α. Η ΣυνθΕΕ ορίζει ρητώς ότι η τελική ενοποίησή της εξαρτάται από την εμπέδωση των επιμέρους αρχών του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου. Τούτο τεκμηριώνουν ιδίως:
1. Το Προοίμιο της ΣυνθΕΕ, που ορίζει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη επιβεβαιώνουν «την προσήλωσή τους στις αρχές της ελευθερίας, της δημοκρατίας και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, των θεμελιωδών ελευθεριών καθώς και του κράτους δικαίου».
2. Οι διατάξεις του άρθρου 2 εδ. α΄ της ΣυνθΕΕ, που ορίζουν ότι: «Η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες».
3. Επιπλέον, μετά την Συνθήκη της Λισαβόνας, ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο Χάρτης αυτός αποτελεί, κατά τις διατάξεις του άρθρου 6 της ΣυνθΕΕ, μέρος του πρωτογενούς ευρωπαϊκού δικαίου, έχοντας την ίδια νομική ισχύ με τις Συνθήκες. Ενόψει δε της περί Κράτους Δικαίου νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), η έννοια του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου συνδιαμορφώνεται, ως προς το περιεχόμενό της, και από τις διατάξεις του Χάρτη, ούσα αρρήκτως συνδεδεμένη με αυτόν.
4. Τέλος, η νομολογία του ΔΕΕ. Κατά την οποία, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 2 ΣΕΕ, η Ένωση βασίζεται στις πρωταρχικές αξίες του σεβασμού του Κράτους Δικαίου καθώς και του σεβασμού των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, o σεβασμός δε των αξιών αυτών συνιστά προϋπόθεση νομιμότητας των πράξεων της Ένωσης και «συνταγματική αρχή της Συνθήκης» [βλ. αποφάσεις ΔΕΕ Kadi και AlBarakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (C-402/05 P και C-415/05 P, σκέψη 284, 285) και Spector Photo Group και Van Raemdonck (C-45, σκέψη 41)], αλλά και απαραίτητη προϋπόθεση «για την προσχώρηση στην Ένωση, δυνάμει του άρθρου 49 ΣυνθΕΕ» (Γεν. Δικαστήριο, Υποθ. Τ-348/14, σκ. 98, Τ-346/14, σκ. 97 και Τ-340/14 σκ. 87).
Β. Επιπροσθέτως, η ΣυνθΕΕ προβλέπει ότι θεμελιώδης πυλώνας της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς την κατεύθυνση της τελικής της ενοποίησης είναι η Αντιπροσωπευτική Δημοκρατία.
1. Χαρακτηριστικές είναι οι διατάξεις του άρθρου 10 παρ. 1της ΣυνθΕΕ: «Η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην Αντιπροσωπευτική Δημοκρατία».
2. Όμως βασικό στοιχείο και της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, δίχως το οποίο διακινδυνεύεται η ίδια η υπόστασή της όπως καταδεικνύει η πορεία της θεσμικής και πολιτικής της εξέλιξης, είναι το Κράτος Δικαίου, με πυρήνα του την έννοια της Δικαιοσύνης υφ’ όλες της τις εκφάνσεις. Κυρίως δε υπό την έκφανση της προστασίας των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, μ’ έμφαση στα Δικαιώματα, τα οποία εγγυώνται την Κοινωνική Δικαιοσύνη και, επέκεινα, το Κοινωνικό Κράτος Δικαίου.
Γ. Η κατά τ’ ανωτέρω υφή του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου καθορίζει και τα βασικά χαρακτηριστικά του, στο επίκεντρο των οποίων βρίσκεται ο Άνθρωπος και τα Θεμελιώδη Δικαιώματά του. Του λόγου το ασφαλές τεκμηριώνουν οι προμνημονευόμενες διατάξεις της ΣυνθΕΕ, όπως καταστρώνονται:
1. Στο Προοίμιό της, εκεί όπου τα Κράτη-Μέλη επιβεβαιώνουν την προσήλωσή τους:
α) «Στις αρχές της ελευθερίας, της δημοκρατίας και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, των θεμελιωδών ελευθεριών καθώς και του κράτους δικαίου».
β) «Στα θεμελιώδη κοινωνικά δικαιώματα, όπως ορίζονται από τον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη που υπογράφηκε στο Τορίνο στις 18 Οκτωβρίου 1961 και τον Κοινοτικό Χάρτη των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων του 1989».
2. Στις διατάξεις του άρθρου 2: «Η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Οι αξίες αυτές είναι κοινές στα Κράτη-Μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, την δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών».
3. Στις διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 1 ΣυνθΕΕ, όπου, όπως προαναφέρθηκε: «Η Ένωση αναγνωρίζει τα δικαιώματα, τις ελευθερίες και τις αρχές που περιέχονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 7ης Δεκεμβρίου 2000, όπως προσαρμόσθηκε στις 12 Δεκεμβρίου 2007, στο Στρασβούργο, ο οποίος έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες».
ΙΙ. Η έννοια και οι συνιστώσες του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Είναι, λοιπόν, προφανές ότι οι διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου προσδιορίζουν επαρκώς την έννοια του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου καθώς και τα επιμέρους συστατικά του στοιχεία. Καθοριστικής σημασίας για την εξειδίκευση της σημασίας αλλά και των έννομων συνεπειών αυτών των διατάξεων αναφορικά με το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου είναι η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Συγκεκριμένα:
Α. Ήδη από τις απαρχές άσκησης της δικαιοδοσίας του, και διαδραματίζοντας τον φυσικό του ρόλο στο πλαίσιο όχι μόνο της αποτύπωσης αλλά και της ώθησης προς τα εμπρός της ευρωπαϊκής έννομης τάξης, το ΔΕΕ προσδιόρισε τα βασικά διακριτικά γνωρίσματα του όλου ευρωπαϊκού δικαίου. Και, ειδικότερα, αφενός την πληρότητα και, αφετέρου, την ιδιαιτερότητά του.
Τα δύο ως άνω διακριτικά γνωρίσματα αποτυπώνονται μ' ενάργεια σε δύο, «εμβληματικές», ως προς τη νομολογιακή τους αξία, αποφάσεις: Στην απόφαση 5.2.1963, VanGendenLoos και στην απόφαση 15.7.1964, Costac. E.N.E.L. Το ακόλουθο σκεπτικό της πρώτης από τις προαναφερόμενες αποφάσεις είναι εξαιρετικά αντιπροσωπευτικό ως προς την θεσμική περιγραφή και οριοθέτηση των κατά τ' ανωτέρω διακριτικών γνωρισμάτων: «Σε αντίθεση με τις συνηθισμένες διεθνείς συνθήκες η Συνθήκη ΕΟΚ εγκαθίδρυσε, ευθύς ως ίσχυσε, μιαν ιδιαίτερη έννομη τάξη, που είναι αναπόσπαστο τμήμα του νομικού συστήματος των Κρατών-Μελών και δεσμεύει τα δικαστήριά τους. Ιδρύοντας μια Κοινότητα απεριόριστης διάρκειας, προκειμένου με δικά της όργανα, με νομική προσωπικότητα, με δικαιοπρακτική ικανότητα, με ικανότητα διεθνούς αντιπροσώπευσης και ιδιαίτερα με πραγματικές εξουσίες που προέρχονται είτε από τον περιορισμό των κρατικών αρμοδιοτήτων υπέρ της Κοινότητας είτε από την μεταβίβασή τους σε αυτή, τα Κράτη περιόρισαν, σε ολίγα έστω θέματα, τα κυριαρχικά τους δικαιώματα, δημιουργώντας έτσι ένα corpusjuris, εφαρμοστέο τόσο στους υπηκόους τους όσο και σε αυτά τα ίδια». Το σκεπτικό αυτό του ΔΕΕ επιτρέπει την συναγωγή του συμπεράσματος ότι η νομολογία του συνομολογεί και την διαμόρφωση:
1. Μιας «ιδιαίτερης» ευρωπαϊκής έννομης τάξης, η οποία βασίζεται:
α) Στην «αυτονομία». Με την έννοια της παραγωγής των κανόνων που την συνθέτουν από ίδια -δηλαδή ξεχωριστά και, συνεπώς, ανεξάρτητα σε σχέση μ' εκείνα των Κρατών-Μελών- δικαιοπαραγωγικά όργανα.
β) Και στην «ιδιομορφία». Με την έννοια της διαφορετικότητας της δομής της αλλά, πέραν τούτου, και της αμεσότητας της ρύθμισης των έννομων σχέσεων, οι οποίες εμπίπτουν στο κανονιστικό της πλαίσιο.
2. Μιας υπό ολοκλήρωση «κοινότητας δικαίου», η οποία έρχεται να συμπληρώσει, από πλευράς αποτελεσματικής λειτουργίας, και την «αυτονομία» και την «ιδιομορφία» της ευρωπαϊκής έννομης τάξης. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στην υπ’ αριθμ. 2/13 γνωμοδότηση του ΔΕΕ της 18ης Δεκεμβρίου 2014 περί προσχώρησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ): «Βάσει των ανωτέρω ουσιωδών χαρακτηριστικών του δικαίου της Ένωσης έχει διαμορφωθεί ένα συγκροτημένο πλέγμα αρχών, κανόνων και εννόμων σχέσεων που τελούν σε αλληλεξάρτηση μεταξύ τους και δεσμεύουν αμοιβαία την Ένωση και τα Κράτη-Μέλη της, καθώς και τα Κράτη-Μέλη μεταξύ τους, τα οποία, όπως υπενθυμίζει το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, ΣυνθΕΕ, μετέχουν στο εξής στη «διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης». Υπ’ αυτά τα δεδομένα η «κοινότητα δικαίου» συνεπάγεται αφενός το «ωφέλιμο αποτέλεσμα» του ευρωπαϊκού κανόνα δικαίου. Και, αφετέρου, την θεμελίωση της «αρχής της νομιμότητας» της δράσης όλων των ευρωπαϊκών οργάνων –και όχι μόνον, όπως θα εκτεθεί στη συνέχεια- κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
Β. Η, σύμφωνα πάντα με το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο, συγκεκριμένη οριοθέτηση των κυριαρχικών δικαιωμάτων -κατά κυριολεξία κυριαρχικών αρμοδιοτήτων- των Κρατών-Μελών υπέρ των αρμοδιοτήτων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει περαιτέρω ως αναγκαία συνέπεια και την κατά ενιαίο τρόπο θεώρηση των σχέσεων της ευρωπαϊκής έννομης τάξης με τις επιμέρους έννομες τάξεις των Κρατών-Μελών.
1. Αυτό προκύπτει ως αποτέλεσμα του ότι η ομαλή λειτουργία της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης μπορεί, από την ίδια την φύση της, να διασφαλισθεί μόνο μέσα από την θέσπιση των, σύμφυτων με αυτήν, εγγυήσεων εναρμόνισής της με τις έννομες τάξεις των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
α) Σύμφωνα με την Γνωμοδότηση 2/13 του ΔΕΕ της 8ης Δεκεμβρίου 2014, σκ. 168: «Το νομικό αυτό μόρφωμα εδράζεται στη θεμελιώδη παραδοχή ότι κάθε Κράτος-Μέλος αποδέχεται από κοινού με αυτό, μια σειρά κοινών αξιών επί των οποίων στηρίζεται η Ένωση, όπως διευκρινίζει το άρθρο 2 ΣΕΕ. Η παραδοχή αυτή συνεπάγεται και δικαιολογεί την ύπαρξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των Κρατών-Μελών ως προς την αναγνώριση των εν λόγω αξιών και, επομένως, ως προς την τήρηση του δικαίου της Ένωσης που υλοποιεί τις αξίες αυτές».
β) Βεβαίως, η προμνημονευόμενη εναρμόνιση πρέπει να συντελείται εντός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων που έχουν αναγνωρισθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση κυρίως από το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο. Από τα δεδομένα αυτά συνάγεται και η αρχή, ότι η ίδια η υπόσταση της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης εξαρτάται αφενός από την ιεραρχική δομή των κανόνων που την συνθέτουν. Και, αφετέρου, από την τήρηση της «ευρωπαϊκής» αρχής της νομιμότητας εκ μέρους των κάθε είδους οργάνων της και των οργάνων των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την άσκηση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους.
2. Την κατά τα ανωτέρω σύνθεση του διπτύχου κανόνων δικαίου που διέπουν την αρμοδιότητα των ευρωπαϊκών οργάνων και ουσιαστικής λειτουργίας ευρωπαϊκών μηχανισμών σε περιπτώσεις παραβίασής τους από αυτά, ήτοι τη σύνθεση που οδηγεί στη θεσμική κατοχύρωση ενός Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, αποδίδει διαχρονικώς η νομολογία του ΔΕΕ υπό τις ακόλουθες διευκρινίσεις:
α) Κατά πρώτο λόγο, η νομολογία του ΔΕΕ αποδέχεται και καθιερώνει το πρώτο συνθετικό της παραδοσιακής έννοιας του Κράτους Δικαίου, ήτοι της αρχής της νομιμότητας, με την έννοια της προηγούμενης θεσμοθέτησης κανόνων δικαίου που διέπουν την άσκηση των κάθε είδους αρμοδιοτήτων των οργάνων της (βλ. π.χ. την απόφαση 17.12.1970, Einfuhr- und Vorratsstellefür Getreideund Futtermittel κατά Koster και Berodt&Co). Συγκεκριμένα, κατά την ως άνω νομολογία, η Ευρωπαϊκή Έννομη Τάξη, σύμφωνα με την ιεραρχία των κανόνων που την συνθέτουν, επιβάλλει και την αρχή κατά την οποία όλα τα όργανα, όχι μόνο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και των Κρατών-Μελών της, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων που αναγνωρίζει σε αυτά το ευρωπαϊκό δίκαιο, οφείλουν να εφαρμόζουν το σύνολο των κανόνων του ευρωπαϊκού δικαίου.
β) Κατά δεύτερο λόγο, η ίδια ως άνω νομολογία αποδέχεται και καθιερώνει και το δεύτερο συνθετικό του Κράτους Δικαίου, ήτοι την αρχή της θεσμοθέτησης κυρωτικών μηχανισμών -και μάλιστα κατά προτεραιότητα δικαστικών- τεταγμένων στην αποστολή της αποτελεσματικής τήρησης των κανόνων του ευρωπαϊκού δικαίου.
3. Πρέπει μάλιστα να σημειωθεί ότι ο κανόνας τήρησης της αρχής της ευρωπαϊκής νομιμότητας αφορά όλο το φάσμα της ευρωπαϊκής έννομης τάξης. Και τούτο διότι καλύπτει, κατά λογική νομική ακολουθία, όπως αυτή συνάγεται από τα δεδομένα της νομολογίας του ΔΕΕ και όπως συνοπτικώς προεκτέθηκε:
α) Τόσο την δράση των κάθε είδους οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. π.χ. την απόφαση 29.10.1983, Κόμμα των Οικολόγων «LesVerts» κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου).
β) Όσο και την δράση των οργάνων των Κρατών-Μελών της, βεβαίως κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους που διέπονται από το ευρωπαϊκό δίκαιο. Όπως χαρακτηριστικά αποφαίνεται το ΔΕΕ (σκεπτικό αρ. 32) στην απόφαση 19.11.1991, Andrea Francovich και Danila Bonifaci και λοιποί κατά Ιταλικής Δημοκρατίας: «Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι, όπως προκύπτει και από πάγια νομολογία, στα εθνικά δικαστήρια, τα οποία είναι επιφορτισμένα με την εφαρμογή, εντός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων τους, των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, εναπόκειται να διασφαλίζουν τα πλήρη αποτελέσματα των κανόνων αυτών και να προστατεύουν τα δικαιώματα που οι κανόνες αυτοί απονέμουν στους ιδιώτες». (Πρβλ. και τις προγενέστερες αποφάσεις του ΔΕΕ 9.3.1978, Simmenthal και 19.6.1990, The Queen κατά Secretary of State for Transport, exparte: Factortame Ltd και λοιπών.).
ΙΙΙ. Η ανεπαρκής ενεργοποίηση των θεσμών του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Μολονότι, όπως ήδη εκτέθηκε, οι περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεις του πρωτογενούς ευρωπαϊκού δικαίου –μ’ έμφαση στις διατάξεις της ΣνθΕΕ- είναι επαρκείς για την θεσμική θωράκιση του θεμελιώδους αυτού πυλώνα του Ευρωπαϊκού Οικοδομήματος στην πορεία προς την οριστική ενοποίησή του, η ευρωπαϊκή πράξη, και ιδίως η πρόσφατη, φέρνουν διαρκώς στο φως συγκεκριμένα αρνητικά παραδείγματα ως προς την κανονιστική ενδυνάμωση των αρχών του πυλώνα τούτου. Περαιτέρω θα μπορούσε κανείς ν’ ανιχνεύσει, μέσ’ από τα παραδείγματα αυτά, και τάσεις οπισθοχώρησης ως προς τις αντοχές της θεσμικής αντηρίδας του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου. Ειδικότερα, τα ως άνω παραδείγματα αφορούν είτε φαινόμενα μη επαρκούς εφαρμογής των περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου, είτε φαινόμενα λειτουργίας κορυφαίων, για την όλη οργάνωση και λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης, οργάνων, τα οποία κινούνται σ’ ένα θεσμικό «ημίφως», με την έννοια του κανονιστικώς εντελώς ανεπαρκούς καθορισμού της οργάνωσης, των αρμοδιοτήτων τους και των έννομων συνεπειών, σε περίπτωση παράβασης εκ μέρους τους αυτού τούτου του ευρωπαϊκού κεκτημένου.
Α. Οι περί Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ) και περί Αλληλεγγύης διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου παρέχουν ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα μη επαρκούς εφαρμογής των περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεων, αφενός υπό την μορφή της ελλιπούς –και άρα, αναποτελεσματικής- αξιοποίησής του και, αφετέρου, υπό την μορφή της μη επέλευσης των έννομων συνεπειών, οι οποίες έχουν θεσπισθεί για το ενδεχόμενο παραβίασής τους. Επισημαίνεται ότι η αρχή της Αλληλεγγύης, στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού δικαίου, συνιστά πλήρη κανόνα δικαίου (lexperfecta), ο οποίος καθιερώνεται τόσον ως γενική αρχή, στο πεδίο των διατάξεων του άρθρου 3 της ΣυνθΕΕ, όσο και με επιμέρους μορφές, σε πλειάδα διατάξεων της Συνθήκης Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).
1. Στο πλαίσιο αντιμετώπισης της κρίσης χρέους Κρατών-Μελών της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης και ενόψει του κινδύνου διάσπασής της, κατέστη αναγκαία η παροχή χρηματοοικονομικής στήριξης σε εκείνα τα Κράτη-Μέλη τα οποία αντιμετώπιζαν πρόβλημα δανεισμού από τις αγορές.
α) Προς τούτο ήταν απαραίτητη η ίδρυση νέων μηχανισμών για δύο, κυρίως, λόγους:
α1) Πρώτον, διότι δεν ήταν δυνατή ούτε η άμεση χρηματοδότηση Κράτους-Μέλους απευθείας από άλλα Κράτη-Μέλη ή από τα ίδια τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λόγω της ρήτρας μη διάσωσης κατά τις διατάξεις του άρθρου 125 ΣΛΕΕ, ούτε, όμως, από την ΕΚΤ, μέσω της αγοράς κρατικών ομολόγων, λόγω της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης Κρατών-Μελών από την ΕΚΤ, κατά τις διατάξεις του άρθρου 123 παρ. 1 ΣΛΕΕ.
α2) Δεύτερον, όταν προέκυψαν τα προβλήματα χρηματοδότησης δεν υπήρχε επαρκής νομική βάση για την λήψη μέτρων συνολικής αντιμετώπισής τους σε ευρωπαϊκό επίπεδο, καθώς η αρμοδιότητα ρύθμισης των ζητημάτων οικονομικής πολιτικής έχει παραμείνει, με βάση την αρχή της δοτής αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τις διατάξεις του άρθρου 4 και 5 ΣυνθΕΕ, στα Κράτη-Μέλη. Λόγος, άλλωστε, για τον οποίο κατέστη εν τέλει αναγκαία η τροποποίηση της ΣΛΕΕ, με την πρόβλεψη δυνατότητας ίδρυσης μόνιμου πλέον μηχανισμού σταθερότητας από τα Κράτη-Μέλη με νόμισμα το ευρώ και την υπογραφή, συνακόλουθα, διεθνούς συνθήκης με στόχο την σύσταση του μόνιμου ΕΜΣ.
β) Ωστόσο κατά την πρώτη, επείγουσα, φάση αντιμετώπισης της κρίσης, οπότε και είχε καταστεί αναγκαία η ίδρυση αφενός ενός προσωρινού, έστω, ταμείου χρηματοπιστωτικής σταθερότητας («European Financial Stability Facility» – «EFSF») απ’ όλα τα Κράτη-Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, αφετέρου, του «Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης» («European Financial Stabilisation Mechanism») («EFSM») από την ίδια την Ευρωπαϊκή Ένωση, τη νομική βάση προς τούτο αποτέλεσε ακριβώς η κατά τα προαναφερόμενα αρχή της Αλληλεγγύης, όπως προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 122 ΣΛΕΕ. Έτσι, ο Κανονισμός 407/2010 βασίσθηκε στην εκτίμηση ότι οι όροι δανεισμού διαφόρων Κρατών-Μελών της Ζώνης του Ευρώ δεν ήταν δυνατό να εξηγηθούν από τα βασικά οικονομικά μεγέθη, αφού χειροτέρευσαν σημαντικά ως συνέπεια της άνευ προηγουμένου παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης, που έπληξε σοβαρά την οικονομική ανάπτυξη και την χρηματοοικονομική σταθερότητα και προκάλεσε ισχυρή επιδείνωση του ελλείμματος και του χρέους συγκεκριμένων Κρατών-Μελών. Συνακόλουθα, η έκτακτη αυτή κατάσταση εξέφευγε του ελέγχου των Κρατών-Μελών και μπορούσε ν’ αποτελέσει σοβαρή απειλή για την σταθερότητα, την ενότητα και την ακεραιότητα της Ζώνης του Ευρώ στο σύνολό της. Άρα, η θεσμική ενεργοποίηση όλου του ευρωπαϊκού συστήματος προς αντιμετώπιση της κρίσης βασίσθηκε, κατ’ αποτέλεσμα, στην αρχή της Αλληλεγγύης.
γ) Όπως είναι προφανές ο ΕΜΣ, κατά πλήρη αξιοποίηση των δυνατοτήτων ενόψει των οποίων δημιουργήθηκε και οι οποίες περιγράφηκαν ανωτέρω σε γενικές γραμμές, διαδραματίζει έναν ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο για τα Κράτη-Μέλη της Ευρωζώνης υπό Πρόγραμμα, όπως συμβαίνει με την Ελλάδα. Άλλωστε, κατά το στοιχ. 13 του προοιμίου της Συνθήκης ΕΜΣ, η φιλοδοξία σύστασής του συνίστατο ακριβώς στο να διαδραματίσει ρόλο αντίστοιχο με αυτόν του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ) παρέχοντας, όπως το ΔΝΤ, στήριξη με στόχο την σταθερότητα κράτους-μέλους, όταν αυτό έχει μειωμένη δυνατότητα ή αντιμετωπίζει κίνδυνο να έχει μειωμένη δυνατότητα τακτικής πρόσβασης στην χρηματοδότηση από τις αγορές.
Ωστόσο, ο ΕΜΣ δεν αποκλείει εντελώς την δυνατότητα παρουσίας και του ΔΝΤ, καθώς σύμφωνα με την ΣυνθΕΜΣ προβλέπεται στενή συνεργασία ή ακόμη και δυνατότητα κοινής δράσης μεταξύ τους, σε κάθε μάλιστα φάση και πτυχή της διαδικασίας (βλ. ιδίως τις διατάξεις του άρθρου 13 παρ. 3 ως προς τη διαπραγμάτευση και 13 παρ. 1 ως προς τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους). Αυτό που όμως πρωτίστως προέχει για την επίτευξη αποτελεσματικής εκπλήρωσης του σκοπού σύστασης του ΕΜΣ και πραγμάτωσης της αρχής της Αλληλεγγύης και, εν τέλει, του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, είναι η ομαλή συνεργασία και επικοινωνία μεταξύ ΕΜΣ, λοιπών ευρωπαϊκών θεσμών και ΔΝΤ, ως προς την οποία όμως υπάρχουν, προς το παρόν, εμφανή περιθώρια βελτίωσης. Σε κάθε περίπτωση η μη συμμετοχή του ΔΝΤ δεν αντίκειται ούτε στη ΣυνθΕΜΣ ούτε στο ευρωπαϊκό δίκαιο εν γένει.
Υπό τα δεδομένα αυτά είναι προφανές ότι εμφανίζεται αναγκαία η αξιοποίηση των θεσμών που δημιουργήθηκαν κατ’ εφαρμογή των περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου στο πνεύμα το οποίο αυτές επιβάλλουν, ώστε να μην προκληθούν, μ’ επίκεντρο την Ελλάδα, αναταράξεις ικανές να απειλήσουν την ίδια την ενότητα του σκληρού πυρήνα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δηλαδή της Ευρωζώνης, όπως άλλωστε ομολογούν πολλοί κορυφαίοι παράγοντές της. Είναι βεβαίως σχετικά ενθαρρυντικό το γεγονός ότι, έστω και με καθυστέρηση, σήμερα γίνεται ανοικτά λόγος –ακόμη και από Γερμανικής πλευράς- για μετατροπή του ΕΜΣ σε ένα πραγματικό και αυτοτελές Ευρωπαϊκό Νομισματικό Ταμείο.
2.Η αρχή της Αλληλεγγύης είναι θεμελιώδους σημασίας και στο πλαίσιο της αντιμετώπισης του μείζονος προβλήματος της μετακίνησης μεγάλου πληθυσμού ανθρώπων από χώρες εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης σε Κράτη-Μέλη της.
α) Κατά λογική ακολουθία, η αρχή της Αλληλεγγύης αναδεικνύεται, σε μεγάλο βαθμό, ως καθοριστικής σημασίας μηχανισμός αποτελεσματικής εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Συμφώνου για την Μετανάστευση και το Άσυλο, το οποίο ισχύει από τον Οκτώβριο του 2008, πλην όμως χωρίς ιδιαίτερη επιτυχία, όπως καταδεικνύει η τρέχουσα ευρωπαϊκή συγκυρία. Καθ’ ομολογία της ίδιας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, πρόκειται για μια πρόκληση στάθμισης μεταξύ αφενός της ανάληψης της απαραίτητης ευθύνης και, αφετέρου, της εξασφάλισης της Αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-Μελών στο πλαίσιο της κοινής τους δράσης.
β) Έτσι, με βάση τις κατά τα ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 80 ΣΛΕΕ, οι σχετικές με την αντιμετώπιση της κρίσης και του καταμερισμού συγκεκριμένου αριθμού αιτούντων άσυλο αποφάσεις του Συμβουλίου βασίζονται ρητώς στην αρχή της Αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-Μελών, στο πλαίσιο της κοινής ευθύνης για την αντιμετώπιση της κρίσης. Άλλωστε, η Επιτροπή στην πρόταση Κανονισμού για την θέσπιση μιας κοινής διαδικασίας διεθνούς προστασίας, κατά την έννοια της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, τονίζει ότι η αρχή της Αλληλεγγύης αποτελεί την βάση για την μεταναστευτική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λαμβάνοντας υπόψη μάλιστα και την οικονομική διάσταση της εφαρμογής της αρχής αυτής και τις τυχόν οικονομικές συνέπειες για τα Κράτη-Μέλη.
γ) Από την άλλη πλευρά, η πράξη έχει καταδείξει, εδώ και πάνω από ένα χρόνο, συμπεριφορές Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα οποία παραβιάζουν καταφανώς τις περί Αλληλεγγύης στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης διατάξεις των άρθρων 77 επ. της ΣΛΕΕ χωρίς να υφίστανται καμία κύρωση, καίτοι πρόκειται για παραβίαση νομικής τους υποχρέωσης. Γεγονός που δικαιολογεί και την ανάληψη δράσης εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την διαμόρφωση ενός αυστηρού πλαισίου εφαρμογής της αρχής της Αλληλεγγύης με ρητή πρόβλεψη κυρώσεων. Σημειώνεται, ότι η δυνατότητα αυτή υφίσταται delegelata κατά τις διατάξεις του άρθρου 80 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με τις οποίες, όποτε απαιτείται, οι πράξεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης που θεσπίζονται προς εφαρμογή πολιτικών οι οποίες διέπονται από την αρχή της Αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των Κρατών-Μελών περιέχουν κατάλληλα μέτρα για την εφαρμογή της εν λόγω αρχής.
Β. Απλή παρατήρηση της τρέχουσας ευρωπαϊκής πραγματικότητας, μ’ έμφαση σ’ εκείνη της Ευρωζώνης, καταδεικνύει ότι, κυρίως από την έναρξη της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης μετά το 2008 και πρωτίστως μετά το 2010 όταν και άρχισε να διαμορφώνεται η εμπειρία Κρατών-Μελών υπό Πρόγραμμα –με αφετηρία την Ελλάδα- το Eurogroup συνιστά, από πλευράς επιρροής στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι, κορυφαίο όργανο εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του σκληρού πυρήνα της, της Ευρωζώνης.
Ουδείς μπορεί ν’ αγνοήσει το γεγονός ότι κάθε σημαντική οικονομική –και όχι μόνο νομισματική- απόφαση που λαμβάνεται εντός Ευρωζώνης, π.χ. από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή ακόμη και από αυτό τούτο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο πρέπει, εν τοις πράγμασι, να φέρει την «σφραγίδα έγκρισης» του Eurogroup, ενώ η κατά την ευρωπαϊκή έννομη τάξη μεταγενέστερη επικύρωση των αποφάσεών του είναι εντελώς τυπική και γι’ αυτό περνάει, συνήθως, σχεδόν απαρατήρητη. Το παράδειγμα της Ελληνικής κρίσης και του ρόλου που διαδραμάτισε και διαδραματίζει σε αυτή το Eurogroup, ως αυτή τη στιγμή, μαρτυρούν ευγλώττως.
1.Κι όμως αυτό το τόσο σημαντικό, ιδίως στο πλαίσιο της Ευρωζώνης, όργανο, ήτοι το Eurogroup, αναφέρεται εντελώς επιδερμικά από κάποιες διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου. Διατάξεις, οι οποίες είναι τόσον ισχνές κανονιστικώς ώστε ούτε καν περιγράφουν, έστω και στοιχειωδώς, τα της οργάνωσης και λειτουργίας του Eurogroup και τη νομική φύση –άρα και τις επακόλουθες συνέπειες- των αποφάσεών του. Αυτή η οιονεί θεσμική «αφάνεια» του Eurogroup οδηγεί, μοιραίως, στην συνακόλουθη αναντιστοιχία μεταξύ του δυναμισμού της οικονομικής πραγματικότητας και της εμφανούς αδυναμίας του εκάστοτε ισχύοντος θεσμικού πλαισίου να την παρακολουθήσει. Άρα, σε ένα είδος επικυριαρχίας του «οικονομικού» επί του «θεσμικού».
2.Την ως άνω πραγματικότητα ως προς αφενός την απουσία μιας επαρκούς πλαισίωσης της οργάνωσης και λειτουργίας του Eurogroup και, αφετέρου, τις επέκεινα αρνητικές νομικές επιπτώσεις έχει ήδη φέρει στο φως η νομολογία του ΔΕΕ. Κορυφαίο νομολογιακό προηγούμενο συνιστά η, σχετικώς πρόσφατη, απόφασή του της 20.9.2016 «LedraAdvertising», με αφορμή το Πρόγραμμα της Κύπρου. Συγκεκριμένα, από τα επιμέρους σκεπτικά της απόφασης αυτής του ΔΕΕ προκύπτει, μεταξύ άλλων φυσικά, και ότι:
α) Η όλη παρέμβαση –καταλυτική βεβαίως από πλευράς παραγωγής latosensu οικονομικών συνεπειών- του Eurogroup στο Μνημόνιο της Κύπρου:
α1)Δεν αποδίδεται στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή και στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, αφού εδώ το Eurogroup λειτουργεί ως απλός «εντολοδόχος» του ΕΜΣ. Και τούτο διότι από κανένα στοιχείο δεν θα μπορούσε να συναχθεί ότι, στην συγκεκριμένη περίπτωση, το Eurogroup ελέγχεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ούτε ότι ενεργεί ως εντολοδόχος των θεσμικών αυτών οργάνων.
α2) Δεν παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων.
α3) Συνεπώς, και εν κατακλείδι, δεν προσβάλλεται ευθέως ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
β) Υπό τα ως άνω δεδομένα το ΔΕΕ συνάγει, με ρητές σκέψεις στην προκείμενη απόφασή του, ότι το Eurogroup είναι μια «άτυπη» σύνοδος των Κρατών-Μελών της Ευρωζώνης. Δηλαδή ένα forum συζητήσεων, σε υπουργικό επίπεδο, των αντιπροσώπων των Κρατών-Μελών με νόμισμα το Ευρώ και όχι όργανο που λαμβάνει αποφάσεις.
γ) Είναι ακριβώς αυτά τα σκεπτικά τα οποία αναδεικνύουν τις «λεπτές ισορροπίες», εντός των οποίων κινείται το ΔΕΕ κατά την άσκηση της δικαιοδοσίας του, η οποία οφείλει, δυστυχώς, να κινείται μεταξύ της αδήριτης πραγματικότητας –η οποία δημιουργείται από την «δυναμική» του παγκοσμιοποιημένου και άνευ θεσμικώς επαρκούς νομιμοποιητικού ερείσματος και ελέγχου χρηματοπιστωτικού συστήματος- και της έλλειψης κανόνων που θωρακίζουν την Ευρωζώνη κατά την άσκηση των, σύμφυτων με τον προορισμό της, αρμοδιοτήτων της, οι οποίες αφορούν ευθέως την συνοχή της.
γ1) Με απλές λέξεις το Eurogroup είναι άτυπο –δηλαδή άνευ αντίστοιχης της πραγματικής του σημασίας και ισχύος επαρκούς θεσμικής κατοχύρωσής του και νομικής ρύθμισης- forum των υπουργών οικονομικών της Ευρωζώνης. Την ίδια στιγμή που, για να πάρουμε ως παράδειγμα την τύχη της Ελλάδας στο πλαίσιο της μνημονιακής διαδικασίας, στην πραγματικότητα όλες οι αποφάσεις ως προς την εφαρμογή των μνημονιακών προγραμμάτων και τις αντίστοιχες «δρακόντειες» κυρώσεις σε περίπτωση παραβίασής τους λαμβάνονται ύστερα από απόφαση του Eurogroup.
γ2) Υπό τις ως άνω προϋποθέσεις η νομολογία του ΔΕΕ –και δίχως αυτό να σημαίνει την επίρριψη της αποκλειστικής ευθύνης σε αυτό αλλά στην έλλειψη αποτελεσματικών κανόνων οικονομικής διακυβέρνησης εντός Ευρωζώνης, η οποία επιτείνει το «δημοκρατικό κενό» εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο σύνολό της- οδηγείται, μοιραίως, στο συμπέρασμα ότι το Eurogroup διαδραματίζει τον ρόλο ενός είδους «éminencegrise»!
3. Εφόσον, όπως ήδη εκτέθηκε, η πεμπτουσία του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου –καθώς και του Κράτους Δικαίου γενικώς- έγκειται στην ύπαρξη κανόνων δικαίου οι οποίοι οριοθετούν την οργάνωση, την λειτουργία και τις αρμοδιότητες των ευρωπαϊκών οργάνων, περαιτέρω δε τις έννομες συνέπειες κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών, το ακόλουθο συμπέρασμα είναι κάτι παραπάνω από προφανές: Το σύμπτωμα της θεσμικής «αφάνειας» του Eurogroup, με τις επέκεινα συνέπειες, αποκαλύπτει ένα διόλου αμελητέο κενό του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, το οποίο πλήττει ευθέως την ομαλή πορεία προς την ευρωπαϊκή ενοποίηση. Δοθέντος ότι η εντεύθεν προκύπτουσα επικυριαρχία του «οικονομικού» επί του «θεσμικού» αποδεικνύει ότι οι αρμοί του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου δεν είναι σε θέση ν’ αντιμετωπίσουν αποτελεσματικώς τους ενδεχόμενους –και ήδη ορατούς- κινδύνους από τις παρεμβάσεις μιας θεσμικώς ανεξέλεγκτης οικονομικής παγκοσμιοποίησης.
Επίλογος
Η ανάλυση που προηγήθηκε οδηγεί στο συμπέρασμα -το οποίο άλλωστε επιβεβαιώνει καθημερινά η σημερινή δυσοίωνη συγκυρία στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης- ότι μια ισχυρή Ενοποιημένη Ευρώπη, ικανή να φέρει σε πέρας τον πλανητικό της ρόλο, προϋποθέτει την απαραίτητη θεσμική και πολιτική συνοχή του όλου Ευρωπαϊκού Οικοδομήματος, την οποία μόνον η οριστική Ευρωπαϊκή Ενοποίηση μπορεί να διασφαλίσει.
Η μορφή, την οποία θα πάρει το Ευρωπαϊκό Οικοδόμημα μετά το πέρας της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης είναι, σε γενικές τουλάχιστον γραμμές, δεδομένη: Μια ομοσπονδιακή σύνδεση των Κρατών-Μελών, που εδράζεται στην, υπαρξιακή για το Ευρωπαϊκό Οικοδόμημα, αρχή της Αλληλεγγύης, με μια διακυβέρνηση, η οποία στηρίζεται στον σεβασμό της Δημοκρατικής Αρχής μέσω των θεσμικών αντηρίδων της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας. Και το θεσμικό πρότυπο της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας προϋποθέτει, μεταξύ άλλων, ιδίως την εφαρμογή της αρχής της διάκρισης των Εξουσιών, την εμπέδωση του Κράτους Δικαίου και της συνακόλουθης αρχής της νομιμότητας, οπωσδήποτε δε τον σεβασμό των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.
* Το κείμενο του Προέδρου της Δημοκρατίας, κ. Προκόπη Παυλόπουλου, είναι από την ομιλία του στη Νομική Σχολή του Πανεπιστημίου της Ποντγκόριτσα στις 8 Μαρτίου 2019